Union européenne [UE]

1

PRÉSENTATION

Union européenne [UE], cadre institutionnel organisant l’espace communautaire européen et la coopération politique, économique et monétaire entre ses vingt-sept États membres.

L’Union européenne (UE) a été instituée par le traité signé à Maastricht le 7 février 1992 — ratifié en 1992 et 1993 — par les douze pays membres de la Communauté européenne : la Belgique, le Danemark, la France, l’Allemagne, la Grande-Bretagne, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal et l’Espagne. Ces pays ont été rejoints, le 1^er janvier 1995, par la Suède, la Finlande et l’Autriche, le 1^er mai 2004, par Chypre, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République tchèque, la Slovénie et la Slovaquie et, le 1^er janvier 2007, par la Bulgarie et la Roumanie.

Aux termes du traité sur l’Union européenne (ou traité de Maastricht), l’Union est fondée sur les Communautés européennes, dont le siège est établi à Bruxelles : la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), créée en 1951, la Communauté économique européenne (CEE) et la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA), toutes deux créées en 1957. Ces trois institutions ont fusionné en 1967. Depuis 1993, l’espace communautaire est devenu un marché unique, dans lequel les biens, les capitaux, les services et les personnes peuvent circuler librement, conformément à l’Acte unique signé en 1986. Le traité de Maastricht a instauré, par ailleurs, de nouvelles politiques et de nouvelles formes de coopération, ouvrant la voie à une future union politique. Il a prévu la réalisation d’une Union économique et monétaire (UEM) qui a abouti à la création d’une Banque centrale européenne et d’une monnaie unique : l’euro, entré en circulation le 1^er janvier 2002. Le 17 juin 1997, au terme de la Conférence intergouvernementale (CIG) ouverte en 1996, un nouveau traité, révisant celui de Maastricht, a été adopté par les Quinze à Amsterdam. Le traité d’Amsterdam est entré en vigueur le 1^er mai 1999, et le traité de Nice le 1^er février 2003. Le traité établissant une Constitution pour l’Europe a été signé par les chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne le 29 octobre 2004.

2

ORGANISATION DE L’UNION EUROPÉENNE

2.1

Champs d’intervention

Dans le cadre institutionnel unique de l’Union européenne, on distingue trois domaines de coopération : le domaine communautaire, la politique étrangère et la politique de sécurité commune, la justice et les affaires intérieures.

Dans le domaine communautaire, la Communauté met en œuvre des politiques publiques visant à la réalisation effective d’un espace sans frontières intérieures et de l’UEM. Le traité de Maastricht a étendu le champ d’intervention de la Communauté, qui couvre désormais vingt domaines. Outre les secteurs d’intervention traditionnels, tels l’agriculture, les transports ou la concurrence, ses compétences s’étendent à la politique industrielle, la politique de santé, l’éducation et la formation ou encore à la protection des consommateurs et à celle de l’environnement. Le traité a, dans le même temps, fixé des limites à l’intervention communautaire, qui s’effectue, hors des domaines de compétence exclusive de la Communauté, selon le principe de subsidiarité.

La législation communautaire est constituée par des règlements et des directives : les premiers, de portée générale, sont directement applicables par tout État membre ; les secondes, plus ciblées, laissent les États concernés libres du choix des moyens à mettre en œuvre pour parvenir aux résultats fixés par la directive.

La politique étrangère et de sécurité commune (PESC), ainsi que les affaires de justice et de police, demeurent du domaine de la coopération intergouvernementale. L’Union n’est qu’un cadre destiné à favoriser le rapprochement des politiques nationales. Le traité de Maastricht a cependant défini les objectifs de la PESC, prévoyant la possibilité pour les États membres de mener des actions communes hors de l’espace communautaire et la mise en œuvre, à terme, d’une défense commune.

2.2

Institutions

Le pouvoir de décision au sein de l’Union européenne est réparti, selon les domaines, entre les institutions européennes supranationales et les gouvernements des États membres.

2.2.1

La Commission européenne

Dans l’Union à quinze, cet organe était composé de 20 commissaires (2 pour chacun des 5 « grands « : la France, l’Allemagne, l’Italie, le Royaume-Uni et l’Espagne, 1 pour chacun des 10 autres pays), désignés par les gouvernements des États pour un mandat renouvelable de cinq ans. Dans le cadre de l’élargissement de l’Union européenne le 1^er mai 2004, 10 commissaires issus des 10 nouveaux pays membres ont rejoint la Commission européenne. Le 1^er janvier 2007, deux commissaires bulgare et roumain ont rejoint la Commission européenne à l’occasion du sixième élargissement de l’UE. Depuis le traité de Maastricht, le président est nommé après consultation du Parlement européen, la Commission dans son ensemble étant investie après un vote d’approbation des « eurodéputés «.

Instance d’exécution des décisions prises par le Conseil des ministres, la Commission dispose d’un pouvoir réglementaire propre que lui accorde le Conseil : chaque année, elle adopte un nombre très important de directives et de règlements qui s’imposent aux États et aux acteurs économiques. Elle prépare les lois et les budgets, elle dispose du monopole de proposition, et gère les fonds communautaires. Garante du respect des traités, la Commission négocie les accords d’association et de commerce avec les États tiers.

2.2.2

Le Conseil des ministres

Le Conseil des ministres est composé de vingt-sept ministres représentant chacun des gouvernements et compétents dans le domaine abordé lors de chaque réunion (il existe ainsi un Conseil des ministres de l’Économie et des Finances et un Conseil des ministres de l’Agriculture, par exemple). Le Conseil est assisté par le Comité des représentants permanents, constitué des représentants permanents de chaque État membre.

Instance intergouvernementale, le Conseil des ministres joue un rôle essentiel de coordination de l’action des États et de la Communauté. Principal organe législatif de l’Union, il adopte en dernier ressort les directives et règlements ainsi que le budget annuel. Selon les domaines, le vote s’effectue à la majorité simple, à la majorité qualifiée ou à l’unanimité. C’est également le Conseil qui autorise la Commission à négocier avec des États tiers des accords qu’il est seul habilité à conclure.

2.2.3

Le Conseil européen

Cette instance réunit, au moins deux fois par an, les vingt-sept chefs de l’État et du gouvernement de chacun des pays membres. Créé en 1974, sur l’initiative du président de la République française Valéry Giscard d’Estaing, institutionnalisé par l’Acte unique, le Conseil européen est devenu, aux termes du traité de Maastricht, « la clé de voûte de l’Union «. Il donne à celle-ci « les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations politiques générales « (article D).

2.2.4

Le Parlement européen

Le Parlement européen est le seul organe de l’Union européenne dont les membres sont directement élus par les citoyens de ses États membres. Les sièges sont répartis en fonction de l’importance de la population de chaque État membre ; en 1994, l’Allemagne réunifiée a obtenu la représentation la plus importante avec 99 sièges, la France a disposé de 87 sièges, de même que l’Italie et le Royaume-Uni, et le reste des sièges a été attribué comme suit : 64 pour l’Espagne ; 31 pour les Pays-Bas ; pour la Belgique, la Grèce et le Portugal 25 chacun ; 22 pour la Suède ; 21 pour l’Autriche; pour le Danemark et la Finlande 16 chacun ; 15 pour l’Irlande et 6 pour le Luxembourg, soit 626 sièges. En 2004, le nombre de députés au Parlement européen a été porté à 732, se répartissant ainsi : 99 pour l’Allemagne ; pour la France, l’Italie et le Royaume-Uni 78 chacun ; pour l’Espagne et la Pologne 54 chacun ; 27 pour les Pays-Bas ; pour la Belgique, la Grèce, la Hongrie, le Portugal et la République tchèque 24 chacun ; 19 pour la Suède ; 18 pour l’Autriche ; pour le Danemark, la Finlande et la Slovaquie 14 chacun ; pour l’Irlande et la Lituanie 13 chacun ; 9 pour la Lettonie ; 7 pour la Slovénie ; pour Chypre, l’Estonie et le Luxembourg 6 chacun ; 5 pour Malte. À la suite de l’adhésion en 2007 de la Bulgarie et de la Roumanie, qui disposent respectivement de 18 et 35 députés, le Parlement européen comprend 785 députés.

Le siège du Parlement est établi à Strasbourg, où se déroulent les sessions plénières mensuelles, mais la majeure partie du travail est effectuée à Bruxelles (réunions des commissions et sessions extraordinaires) et le secrétariat général se trouve au Luxembourg.

Autrefois organe purement consultatif, le Parlement européen a acquis un poids nouveau aux termes de l’Acte unique, puis du traité sur l’Union européenne. Dans l’exercice de la fonction législative, il dispose dorénavant d’un pouvoir d’amendement, notamment en ce qui concerne le fonctionnement du marché unique : les parlementaires peuvent ainsi modifier et même rejeter un texte approuvé en première lecture par le Conseil des ministres. Celui-ci doit alors, pour maintenir le texte en l’état, le voter à l’unanimité. L’avis conforme du Parlement est également requis pour l’approbation des traités d’adhésion et des accords d’association.

En matière budgétaire, le Parlement a un pouvoir de codécision. En première lecture, il peut proposer au Conseil une modification des dépenses obligatoires et adopter des amendements pour les autres types de dépenses. Une procédure de conciliation entre le Parlement, le Conseil des ministres et la Commission intervient avant le vote définitif du budget par le Parlement.

Les parlementaires européens ont, enfin, la possibilité de censurer la Commission, mais la motion de censure doit recueillir les deux tiers des suffrages exprimés et être adoptée par la majorité des 626 membres. De fait, une telle procédure n’a jamais abouti. Toutefois, le 14 janvier 1999, une motion de censure, consécutive à la révélation de fraudes et d’irrégularités dans la gestion de certains dossiers de la Commission, a été repoussée par 293 voix contre, 232 voix pour et 27 abstentions. C’est la première fois qu’un texte de censure obtenait un score aussi important. En outre, le Parlement a alors adopté une résolution en faveur de la création d’un « comité d’experts indépendants « avec pour objet d’enquêter sur ces irrégularités. Le rapport de celui-ci conduit en mars 1999 à la démission collective de la Commission européenne. Néanmoins, l’exigence d’une majorité qualifiée pour l’ensemble des votes exprimés par les eurodéputés constitue une limite à l’action du Parlement européen.

2.2.5

Les comités

Deux instances consultatives jouent un rôle non négligeable dans le fonctionnement de l’Union. Le Conseil économique et social européen (CESE) représente les syndicats patronaux et de salariés ainsi que d’autres intérêts socioprofessionnels. Le Comité des régions, créé par le traité sur l’Union européenne, assure la représentation des collectivités territoriales. Aux termes du traité de Nice, ces deux instances de 350 membres maximum comprennent entre 5 et 24 représentants par État membre, nommés pour quatre ans.

2.2.6

La Cour européenne de justice

La Cour européenne de justice constitue l’organe auquel les États membres ont recours en dernière instance pour tous les différends liés au droit communautaire. Elle est composée d’un juge par État membre, désigné d’un commun accord par les États membres pour six ans, et de huit avocats généraux. Sa mission est de régler les différends entre les gouvernements membres et les institutions de l’Union européenne, ainsi qu’entre les institutions de l’Union européenne, et d’exercer un recours contre les décisions de l’Union européenne lorsqu’elles lui paraissent contraires à l’esprit du traité. Les tribunaux des États membres invoquent souvent la Cour pour des affaires mettant en cause un point obscur du droit communautaire. La Cour établit des règles obligatoires en matière de législation européenne dans le but d’aider les tribunaux nationaux à rendre leurs décisions. Celles de la Cour de justice fixent les précédents juridiques qui deviennent partie intégrante du cadre juridique de chaque État membre. Une Cour des comptes, composée d’un représentant de chaque État membre, vérifie les comptes des institutions européennes.

3

ORIGINES DE L’UNION EUROPÉENNE

3.1

La Communauté économique européenne (CEE)

3.1.1

De la CECA à la CEE

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, qui a bouleversé l’économie européenne, l’idée d’une Europe unie en marge de la Société des Nations (SDN), formulée dès les années 1920 par un diplomate autrichien, le comte Richard Coudenhove-Kalergi, et approfondie par des hommes politiques tels qu’Aristide Briand, est reprise par ceux qui espèrent ainsi empêcher tout risque de guerre et redonner à l’Europe un rang de premier plan. En septembre 1946, dans son discours de Zurich, Winston Churchill, ancien Premier ministre britannique, lance un appel à la création des « États-Unis d’Europe «.

Cependant, dès 1946, l’installation d’un climat annonçant la guerre froide, qui verra la confrontation entre le bloc occidental et le bloc soviétique, semble compromettre définitivement l’idée d’une Europe unifiée. Deux Français, Jean Monnet, commissaire général au plan, et Robert Schuman, ministre des Affaires étrangères, relancent la construction européenne en 1950 : pour eux, l’intégration au sein d’un ensemble commun doit se faire non pas globalement, ce qui ne serait pas acceptable politiquement, mais par secteurs économiques, afin de créer, selon la célèbre formule, des « solidarités de fait «. Le 9 mai 1950, Schuman suggère la création d’une autorité commune qui contrôlerait l’industrie du charbon et de l’acier en Allemagne de l’Ouest et en France. L’adhésion à cette autorité est également ouverte à d’autres pays d’Europe occidentale. La proposition est favorablement accueillie par le gouvernement d’Allemagne de l’Ouest, ainsi que par les gouvernements de la Belgique, de l’Italie, du Luxembourg et des Pays-Bas. Ces cinq pays, ainsi que la France, signent le traité de Paris le 18 avril 1951, et la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) entre en vigueur le 25 juillet 1952.

L’échec de la Communauté européenne de défense (CED), visant à présenter une alternative à la reconstitution d’une armée allemande, qui aurait fait partie de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) (solution finalement avalisée en 1955), à laquelle s’opposent, en France, gaullistes, communistes et radicaux lors d’un vote hostile à l’Assemblée nationale (30 août 1954), porte un nouveau coup à la perspective d’une Europe politique. En juin 1955, cependant, une nouvelle étape est franchie, qui voit Paul Henri Spaak, ministre belge des Affaires étrangères, jouer un rôle déterminant. Les ministres des Affaires étrangères des 6 nations formant la CECA conviennent à la conférence de Messine (Italie, 1^er juin 1955) d’étudier les possibilités d’une fusion économique, initiative qui débouche sur la signature des deux traités de Rome le 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne (CEE) et la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA).

Sur un plan économique, le traité de la CEE prévoit, sur une période de douze ans, la disparition des barrières douanières entre les nations membres, la mise en place de droits de douane communs concernant les importations des pays hors de la CEE, et la création d’une politique commune de gestion et de soutien à l’agriculture (par le biais de la politique agricole commune). Sur le plan politique, le traité confère un rôle plus important aux gouvernements nationaux que le traité précédent élaboré pour la CECA, bien qu’il oblige la CEE à adopter une dimension supranationale au fur et à mesure de la formation progressive de l’Union européenne.

Pour contrebalancer la constitution de la CEE, la Grande-Bretagne, l’Autriche, le Danemark, la Norvège, le Portugal, la Suède et la Suisse forment l’Association européenne de libre-échange (AELE) en 1960. Pourtant, dès 1961, considérant le succès apparent de la CEE, la Grande-Bretagne entame des négociations pour en devenir membre. Mais, en janvier 1963, le président Charles de Gaulle oppose son veto à l’entrée de la Grande-Bretagne dans la CEE, en particulier en raison de ses liens étroits avec les États-Unis, et renouvelle son refus en 1967.

Les caractéristiques économiques essentielles du traité de la CEE sont progressivement mises en application, et les trois communautés (la CEE, la CECA et l’Euratom) fusionnent en 1967 pour ne former qu’un ensemble d’institutions : la Communauté européenne. Toutefois, aucun progrès n’est réalisé en matière d’élargissement de la Communauté européenne avant le départ du général de Gaulle de la présidence de la République, en mai 1969. Son successeur, Georges Pompidou, se montre plus ouvert à la mise en œuvre d’initiatives au sein de l’Union européenne.

Sur la suggestion du président Pompidou, un sommet réunissant les chefs des États membres se tient à La Haye, en décembre 1969, ouvrant la voie à la création d’un accord financier permanent européen, à l’aménagement d’un cadre permettant la mise en commun de politiques étrangères parmi les nations membres, et à l’ouverture des négociations sur l’adhésion de la Grande-Bretagne, du Danemark et de la Norvège.

3.1.2

Les élargissements de la CEE

Le 22 janvier 1972, après deux ans de négociations, les traités d’adhésion à la CEE sont signés pour admettre les quatre pays postulants le 1^er janvier 1973. La Grande-Bretagne, l’Irlande et le Danemark deviennent membres, comme prévu. En revanche, les électeurs norvégiens refusent, lors d’un référendum national, l’entrée de leur pays dans la Communauté.

En Grande-Bretagne, l’opposition à l’adhésion à la Communauté européenne continue de se manifester. Le Parti travailliste, de retour au pouvoir en 1974, tient sa promesse électorale qui consiste à renégocier les conditions d’adhésion de la Grande-Bretagne (en particulier sur le plan financier), renégociation qui n’aboutit qu’à des changements marginaux mais qui a pour effet de créer une période d’incertitude au sein de l’Union européenne. C’est donc un gouvernement travailliste divisé qui soutient sans relâche l’adhésion à la Communauté européenne et décide un référendum national sur le sujet en 1975. En dépit d’une forte opposition de la part de certains groupes, les Britanniques se prononcent nettement en faveur du maintien au sein de la Communauté.

En 1979 et 1980, le gouvernement britannique déclare que le montant de ses contributions excède de beaucoup celui des avantages perçus et tente, une fois encore, de modifier les conditions de son adhésion. Le conflit est résolu au cours du printemps de l’année 1980, date à laquelle plusieurs pays membres acceptent de supporter une part plus importante des coûts communautaires. En 1984, il est convenu que la Grande-Bretagne bénéficiera d’une réduction partielle des contributions annuelles nettes dues à l’Union européenne, à commencer par un abattement de 800 millions de dollars.

La Grèce adhère à l’Union européenne en 1981 et, après huit ans de négociations, l’Espagne et le Portugal deviennent membres en 1986. D’autres réalisations importantes ont lieu au cours des années 1970 et 1980, telles que l’augmentation de l’aide communautaire aux pays moins développés (en particulier aux anciennes colonies des États membres), l’institution du Système monétaire européen (SME) destiné à stabiliser les taux de change des monnaies des États membres, et les progrès réalisés afin d’abolir les barrières douanières internes et d’établir un marché unique.

3.1.3

Le Système monétaire européen (1979)

En mars 1979, le Système monétaire européen (SME) est mis en place, première étape dans la voie de l’établissement d’une Union monétaire européenne. Les premiers projets visant à créer cette union en 1980 se révèlent démesurément optimistes ; les monnaies des États membres fluctuent les unes par rapport aux autres, et la dévaluation de certaines d’entre elles limite la croissance économique et engendre une inflation élevée. Le SME est alors proposé pour stabiliser les taux de change et maîtriser l’inflation en limitant la marge de fluctuation de chaque monnaie des pays membres à un léger écart par rapport au taux central. L’ECU (European Currency Unit, monnaie de compte de la Communauté européenne) est introduit ; il permet de fixer les taux de change centraux. L’ECU réunit l’ensemble des monnaies de l’Union européenne, estimées selon l’importance économique de chaque pays. Lorsqu’une monnaie atteint la limite de sa marge de fluctuation autorisée, établie à 2,25 p. 100, les banques centrales des pays respectifs doivent intervenir en vendant la monnaie la plus forte pour acheter la plus faible.

Le SME demande également aux gouvernements membres d’adopter les politiques économiques appropriées afin d’éviter des écarts prolongés par rapport au taux central. Il contribue aussi à abaisser les taux d’inflation en vigueur dans la Communauté européenne et à atténuer le choc économique créé par les fluctuations mondiales des monnaies au cours des années 1980.

3.2

Les transitions des années 1980-1990

3.2.1

La perspective d’un marché unique

La réforme la plus significative qui se produit au sein de la Communauté européenne dans les années 1980 est celle qui ouvre la voie à la réalisation d’un marché unique européen. La campagne en faveur d’un espace intérieur sans frontières est menée par Jacques Delors, ancien ministre français de l’Économie et des Finances (1981-1984), qui devient président de la Commission européenne en 1985. Au cours du sommet de Milan (juin 1985), la Commission propose, dans un Livre blanc, un calendrier sur sept ans destiné à abolir la quasi-totalité des barrières douanières encore en vigueur parmi les États membres. Le Conseil européen approuve ce projet, tout comme l’objectif consistant à créer un marché unique européen au 31 décembre 1993 ; il accélère les réformes au sein de la CEE et accroît la coopération et l’intégration parmi les États membres.

Il reste alors un obstacle à l’achèvement de l’intégration économique : la politique agricole commune (PAC). Au cours des années 1980, la PAC représente environ deux tiers des dépenses annuelles de la Communauté européenne (les revenus proviennent des taxes à l’importation et s’élèvent à 2 p. 100 de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) collectée par les États membres). Elle favorise la production d’excédents importants de certains produits que la Communauté européenne s’est engagée à acheter, donnant lieu à l’octroi de subventions à certains pays au détriment des autres. Lors d’un sommet convoqué d’urgence en 1988, les responsables de la Communauté européenne conviennent de mécanismes permettant de limiter ces paiements ; aux termes du budget de 1989, les subventions agricoles représentent — pour la première fois depuis les années 1960 — moins de 60 p. 100 de l’ensemble des dépenses de l’Union européenne.

3.2.2

L’Acte unique européen (1986)

Le calendrier fixé pour réaliser le marché unique met en évidence la nécessité pour l’Union européenne d’avoir des pouvoirs plus importants afin de résoudre tous les problèmes concernant l’abolition des barrières douanières dans les délais impartis. Le Conseil des ministres devant parvenir à un accord à l’unanimité sur chaque décision, chacun des États membres ayant effectivement le pouvoir d’opposer son veto, le processus politique est ralenti. L’Acte unique européen, présenté en décembre 1985, signé en 1986 et entré en vigueur en 1987, établit les premiers changements importants apportés à la Communauté européenne depuis les traités de Rome.

Au niveau institutionnel, le Conseil européen, organe d’impulsion, est doté d’un statut officiel ; le champ d’application du vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil des ministres est étendu, tandis que le Parlement européen est plus étroitement associé aux prises de décision, grâce à l’introduction d’une procédure de coopération avec le Conseil des ministres et la Commission. En outre, un tribunal de première instance auprès de la Cour de justice est créé pour instruire les recours déposés par des particuliers, organisations ou sociétés à l’encontre des décisions de l’Union européenne.

L’Acte unique étend également la compétence communautaire à de nouveaux domaines, notamment ceux de l’environnement, de la politique sociale et de la recherche. Enfin, chaque État membre accepte d’harmoniser sa politique économique et monétaire avec celle de ses voisins, le SME devenant le modèle de référence.

3.2.3

Des bouleversements à l’est de l’Europe (1989-1990)

Les partisans d’une union économique et monétaire soutiennent alors qu’il ne pourra y avoir de marché unique tant que les restrictions imposées sur les transferts monétaires et les primes du change limiteront la libre circulation des capitaux. Par conséquent, un plan en trois étapes destiné à réaliser l’Union monétaire est suggéré. Parallèlement, la Commission propose la négociation d’une charte sociale. La Grande-Bretagne s’oppose aux deux projets, émettant la crainte de voir sa souveraineté menacée si le pouvoir de la Communauté européenne augmente. Toutefois, elle finit par adhérer au projet de Système monétaire européen en 1990, au moment où des transformations historiques bouleversant l’ensemble de l’Europe imposent à l’Union européenne de fournir une réponse rapide et commune.

Alors que les pays d'Europe de l'Est sont confrontés à un changement de régime politique (voir révolutions démocratiques de 1989), de nombreux pays anciennement communistes se tournent vers la Communauté européenne en quête d'aide politique et économique. Cette situation conduit à des accords de coopération et de soutien militaire avec nombre de ces pays. Leur adhésion immédiate est cependant exclue. Un sommet d’urgence, convoqué en avril 1990, fait exception pour l’Allemagne de l’Est, permettant à ce pays de rejoindre automatiquement l’Union européenne dès l’achèvement de l’unification allemande. Lors de ce même sommet, l’Allemagne de l’Ouest et la France proposent une conférence intergouvernementale destinée à poursuivre la mise en œuvre d’une unité européenne plus étroite. Mais le Premier ministre britannique, Margaret Thatcher, s’oppose aux demandes de renforcement de cette unité ; cependant, en 1990, John Major, devenu Premier ministre, adopte une attitude plus conciliante à l’égard de l’idée d’unité européenne. La Conférence intergouvernementale, associée à une conférence similaire travaillant sur un calendrier concernant l’Union économique et monétaire, commence à étudier une série d’accords qui débouchent sur un traité concernant l’Union européenne.

4

ÉVOLUTIONS ET CONTOURS DE L’UNION EUROPÉENNE

4.1

La mise en place de l’Union européenne

4.1.1

Le traité de Maastricht (1992)

Des représentants de chaque pays européen négocient le traité sur l’Union européenne en 1991. En décembre de cette même année, le Conseil européen se réunit à Maastricht (Pays-Bas) afin d’élaborer une première version. Après d’âpres négociations entre pays membres, le traité définitif est signé par le Conseil européen le 7 février 1992. Une clause stipule que les électeurs de chaque État membre devront approuver l’Union européenne par référendum. Le traité est définitivement ratifié en octobre 1993, et l’Union européenne est créée le 1^er novembre, date d’entrée en vigueur du traité de Maastricht.

Renforçant l’intégration européenne dans les domaines communautaires et institutionnalisant la coopération intergouvernementale en matière de politique étrangère et de sécurité ainsi que dans les affaires de justice et de police, le traité poursuit la démocratisation des procédures de prise de décision. Un statut du citoyen européen est également élaboré : il vise à garantir à tous les citoyens des États membres la liberté de circulation et de séjour dans l’espace intérieur européen, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales ainsi que la protection diplomatique et consulaire de tout État membre sur le territoire d’un pays tiers auprès duquel l’État dont il est ressortissant n’est pas représenté. Corollaire de la liberté des personnes, les accords de Schengen, signés en 1985, entrent en vigueur en 1995. Ils ne lient cependant pas tous les États membres et fonctionnent séparément.

4.1.2

L’Espace économique européen (1994) et les pays candidats

En 1992, la CEE et l’Association européenne de libre-échange (AELE) concluent un accord destiné à créer l’Espace économique européen (EEE) en vue d’établir un marché unique des marchandises, des services et des capitaux. Il devient effectif le 1^er janvier 1994, éliminant les barrières douanières entre l’UE et l’AELE.

Parallèlement, de nombreux pays de l’est et du sud de l’Europe font acte de candidature auprès de l’Union européenne. En décembre 1997, au sommet de Luxembourg, la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, l’Estonie, la Slovénie et Chypre, mieux préparées politiquement et économiquement à l’intégration, sont sélectionnées pour une adhésion à court terme, qui sera discutée dans le cadre de conférences intergouvernementales bilatérales. La Bulgarie, la Lituanie, la Lettonie, la Roumanie et la Slovaquie, reconnues comme candidates à part entière, participeront à la Conférence européenne qui réunira les quinze pays membres et les onze candidats pour un dialogue politique. L’accord de Luxembourg prévoit que, durant la phase de pré-adhésion, les postulants bénéficieront d’aides financières pour se préparer à l’intégration européenne. Le processus d’élargissement, pour lequel aucun délai n’est fixé, se fera par étapes « selon des rythmes propres à chaque candidat «. Le cas de la Turquie, qui a posé sa candidature en 1987 et dont la vocation à adhérer à l’UE avait été reconnue dès 1963, continue de diviser les Quinze. Le compromis final prévoit une « stratégie de rapprochement « et un « renforcement des liens « entre ce pays et l’UE, mais l’accord énonce une série de conditions politiques jugées inacceptables par le gouvernement turc.

4.1.3

L’Union économique et monétaire (UEM)

Les modalités du passage à l’euro, la monnaie unique, qui est lancée sur les marchés financiers le 1^er janvier 1999, avant de se substituer aux devises nationales à partir du 1^er janvier 2002, sont fixées dans le traité de Maastricht. Pour entrer dans l’UEM, les pays membres doivent satisfaire à certains critères de convergence : un déficit public inférieur à 3 p. 100 du produit intérieur brut (PIB), une dette publique ne dépassant pas 60 p. 100 du PIB, un taux d’inflation qui ne soit pas supérieur à la moyenne des pays membres les plus performants en la matière.

Afin de marquer leur volonté de respecter le calendrier et de lutter contre le scepticisme croissant à l’égard de l’Union, les Quinze concluent en décembre 1996, à Dublin, un pacte de croissance et de stabilité, définissant notamment les mécanismes de discipline budgétaire au sein de la future UEM. Il est notamment décidé que des sanctions s’appliqueront si le déficit budgétaire dépasse la limite permise (3 p. 100 du PIB), sauf en cas de récession grave. Si le déficit excessif est constaté dans un pays ayant connu une récession de 2 p. 100 ou plus, il est décidé qu’il n’y aura pas de sanction. Enfin, si la récession est comprise entre 0,75 et 2 p. 100, il appartiendra à la Commission de faire un rapport au Conseil pour déterminer si des « circonstances exceptionnelles « justifient la dispense de sanctions.

Pour se rapprocher des critères requis, les membres de l’Union mettent alors en œuvre des politiques économiques de rigueur, parfois difficiles à faire accepter aux opinions publiques dans une période marquée par le chômage. En mars 1998, néanmoins, la Commission européenne à Bruxelles et l’Institut monétaire européen (IME) à Francfort annoncent officiellement que onze pays de l’Union européenne sont qualifiés pour participer à la monnaie unique, à partir du 1^er janvier 1999. Ces pays, selon les rapports de la Commission et de l’IME, ont réalisé une convergence suffisante de leurs économies ; ils sont, en particulier, tous parvenus à réduire leur déficit budgétaire à moins de 3 p. 100 de leur PIB. Les quatre pays de l’Union qui ne font pas partie de l’Union monétaire dès 1999 sont la Grèce, qui n’est pas parvenue à satisfaire aux critères de convergence définis dans le traité de Maastricht (elle parvient cependant à se « qualifier « pour l’euro en janvier 2001 et devient, à cette date, un partenaire à part entière de l’euroland), ainsi que le Royaume-Uni, la Suède et le Danemark, qui, pour des raisons de politique intérieure, ne souhaitent pas passer immédiatement à la monnaie unique.

4.2

La perspective de l’élargissement

À mesure que se rapproche la réalisation de l’UEM, des voix s’élèvent pour réclamer que la construction européenne prenne davantage en compte les désirs des citoyens et ne se limite pas à la seule intégration économique. De nombreuses critiques soulignent le « déficit démocratique « des institutions européennes, l’absence d’une véritable politique sociale et l’incapacité de l’Union européenne à mener une politique extérieure commune.

La perspective d’un nouvel élargissement de l’Union rend nécessaire une adaptation des institutions afin que celles-ci ne soient pas paralysées par le nombre élevé d’États membres. En même temps, les membres de l’Union souhaitent poursuivre l’intégration politique parallèlement à l’édification de l’Union économique et monétaire (UEM). En mars 1996 s’ouvre donc à Turin une Conférence intergouvernementale (CIG) réunissant les Quinze, afin de réviser le traité de Maastricht, comme cela était convenu dans celui-ci. Elle dure plus d’un an, s’achevant à Amsterdam en 1997.

4.2.1

Le traité d’Amsterdam (1997)

La Conférence intergouvernementale (CIG), dont les conclusions constituent le traité d’Amsterdam du 17 juin 1997, tente d’adapter les institutions européennes à une Union qui pourrait compter à moyen terme plus de vingt membres. Les discussions portent notamment sur la composition de la Commission, les procédures de vote au sein du Conseil des ministres et le poids accordé aux différents pays, ainsi que sur les pouvoirs du Parlement européen.

Deux conceptions de l’Europe politique s’affrontent au cours de la CIG. D’une part, la France, suivie par l’Italie, l’Espagne et le Royaume-Uni, souhaite donner plus de pouvoir aux « grands pays «, en réduisant le nombre de commissaires et en révisant la pondération des voix au sein du Conseil des ministres afin de la rendre plus conforme au poids économique et démographique de chacun. La France exprime également le vœu d’étendre le champ d’application du vote à la majorité qualifiée, afin de limiter les blocages dus à la règle de l’unanimité, en matière de politique étrangère comme dans le domaine des affaires intérieures. À l’inverse, l’Allemagne, soutenant les « petits pays «, plaide pour un pouvoir plus fédératif assurant une représentation de chacun au sein de la Commission.

Le traité d’Amsterdam accroît la responsabilité du Parlement européen en faisant de la procédure de codécision une règle presque générale, en requérant son accord pour la nomination du futur président de la Commission européenne, en étendant les domaines où les décisions pourront être prises à la majorité qualifiée, en encourageant un renforcement des liens avec les parlements nationaux, en autorisant une flexibilité dans la progression des États (tous ne seront pas obligés d’aller au même rythme) et en modifiant le poids des États membres dans les institutions (un seul commissaire pour les « grands pays «, pondération éventuelle des voix des États en fonction de leur population).

La question du contrôle de la Commission par le Parlement a été notamment soulevée dans le contexte de la crise ouverte par l’épidémie d’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB ou maladie de la « vache folle «), qui s’est déclarée au Royaume-Uni en 1996. En février 1997, un rapport d’enquête des parlementaires européens conclut que la Commission européenne, entre 1985 et 1996, a multiplié les erreurs d’appréciation sur la gravité de cette épidémie et a privilégié les intérêts économiques au détriment de la santé humaine. Mais aucune sanction n’est alors prise contre la Commission, une motion de censure n’ayant de toute façon guère de chance d’être adoptée. Néanmoins, le traité d’Amsterdam renforce les chapitres « Santé publique « et « Protection des consommateurs « du traité de Maastricht.

La Conférence intergouvernementale s’attache aussi à renforcer la coopération en matière de politique étrangère, laquelle a révélé ses faiblesses lors du conflit dans l’ex-Yougoslavie et de la crise en Albanie, les Quinze n’étant pas parvenus à adopter une position commune, et donc à affirmer l’autorité de l’Union européenne sur la scène internationale.

L’évocation d’un rapprochement des structures de l’Union européenne et de l’Union de l’Europe occidentale (UEO), seule organisation de défense à l’échelle de l’Europe, se heurte aux réticences des pays membres. L’accord de défense, conclu entre la France et l’Allemagne en décembre 1996, s’inscrit dans la perspective de la réalisation d’une défense européenne, définit un « concept « stratégique commun, et détermine le cadre de la coopération militaire entre les deux pays. À terme, les deux pays souhaitent voir l’UEO devenir le bras armé de l’UE. Mais le Royaume-Uni, selon lequel cette évolution serait préjudiciable à l’Alliance atlantique, met son veto à ce projet dans le traité d’Amsterdam. Toutefois, en novembre 2000, l’UEO est officiellement dissoute par les ministres des Affaires étrangères et de la Défense de l’Union européenne à la suite du transfert des pouvoirs et des moyens de cet organisme à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), mise en place par les Quinze au sommet de Cologne en juin 1999, avec à sa direction Javier Solana.

Le gouvernement français, durant la CIG, reprend l’idée d’un espace judiciaire commun, qui présuppose l’harmonisation des codes nationaux. Il appelle à la mise en œuvre d’une politique européenne en matière d’immigration et de droit d’asile. La convention de Schengen est désormais incorporée au traité d’Amsterdam. Le Royaume-Uni et l’Irlande, qui ne sont pas signataires des accords de Schengen, sont autorisés à maintenir des contrôles à leurs frontières.

Entré en vigueur le 1^er mai 1999 après sa ratification par tous les États membres de l’UE, le traité d’Amsterdam a, au final, quatre grands objectifs : • placer l’emploi et les droits des citoyens au cœur de l’Union ; • supprimer les dernières entraves à la libre circulation des personnes et renforcer la sécurité ; • permettre à l’Europe de mieux faire entendre sa voix dans les affaires du monde ; • rendre plus efficace l’architecture institutionnelle de l’Union en vue du prochain élargissement.

Depuis la réalisation du marché unique, la volonté de réaliser une union politique, et non plus seulement monétaire, trouve ainsi sa forme la plus aboutie dans le traité d’Amsterdam. Le protocole social, annexé au traité de Maastricht, mais refusé alors par certains pays, comme le Royaume-Uni, y est intégré. Toutefois les obstacles demeurent nombreux sur cette voie, tant les conceptions de ce que pourrait être une Europe politique restent parfois éloignées au sein des 15 pays membres. Preuve de sa réussite, l’élargissement prévu de l’UE constitue également un risque supplémentaire de blocage.

4.2.2

Une nouvelle Commission (1999)

En mars 1999, après la publication du rapport d’un comité d’experts indépendants sur les « allégations de fraude, de mauvaise gestion, et de népotisme à la Commission européenne «, les membres de la Commission européenne démissionnent collectivement. Son président, Jacques Santer, est remplacé par Romano Prodi, ancien président du Conseil italien, en mai 1999. La nouvelle Commission (19 commissaires) est investie par le Parlement européen le 15 septembre.

Aux élections européennes du 13 juin 1999, marquées par un faible taux de participation, le Parti populaire européen (démocrates-chrétiens) et démocrates européens (PPE-DE, 224 sièges) devance le Parti socialiste européen (PSE, 180 sièges). Le PPE-DE devient la première force du Parlement de Strasbourg et sa candidate, Nicole Fontaine, en est élue présidente.

Au sommet d’Helsinki, en décembre 1999, les Quinze décident la création d’une « Force d’action rapide européenne « destinée à des opérations humanitaires ou de maintien de la paix et débattent de l’élargissement de l’UE, qui présuppose des réformes institutionnelles. Ils accordent le statut de candidat officiel à la Turquie. Les négociations s’ouvrent en février 2000 aux 6 nouveaux pays candidats : Bulgarie, Lettonie, Lituanie, Malte, Roumanie et Slovaquie, qui s’ajoutent aux 6 pays déjà candidats depuis mars 1998 : Estonie, Hongrie, Pologne, République tchèque, Slovénie et Chypre.

4.2.3

Le traité de Nice (2001)

L’adoption du traité de Nice signé le 26 février 2001 répond en partie aux interrogations concernant le fonctionnement d’une Union européenne susceptible de comprendre 27 membres – les 15 membres actuels auxquels s’ajouteraient les 12 États qui ont officiellement fait acte de candidature. À la suite de négociations laborieuses et d’âpres tractations, un accord sur les questions institutionnelles est finalement conclu, notamment sur les points suivants : • une nouvelle répartition des sièges au sein du Parlement européen. Le nombre maximal de parlementaires actuellement fixé à 700 est porté à 732. Le nombre de sièges attribués aux quinze passe de 626 à 535, seuls l’Allemagne et le Luxembourg conservant le même nombre de députés. • le vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil. À partir de 2005, la pondération des voix au sein du Conseil des ministres sera modifiée afin de donner plus de poids aux 5 des plus importants pays de l’Union qui représenteront 60 p. 100 des voix contre 55 p. 100 actuellement. Le seuil déterminé pour obtenir la majorité qualifiée résulte de la combinaison de trois éléments : atteindre une majorité pondérée fixée à 71,93 p. 100 des voix pour une Europe comptant 27 membres ; réunir une majorité d’États membres (soit au moins 8 États dans la configuration actuelle, 14 dans la future Europe), cette majorité devant représenter au moins 62 p. 100 de la population totale de l’Union. Seule la pratique quotidienne des institutions révélera si ce système, à première vue fort complexe, est viable. • la composition de la Commission. Le nombre de commissaires est plafonné. Dès 2005, la Commission ne pourra comporter qu’un national pour chaque État membre. Dès lors que l’Europe comptera 27 membres, le nombre de commissaires sera inférieur au nombre d’États, les membres la composant étant choisis sur la base d’une rotation égalitaire. C’est au Conseil des ministres qu’il reviendra de fixer le nombre de commissaires et les modalités de leur renouvellement.

À l’occasion du Conseil européen de Nice, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne est proclamée le 7 décembre 2000. Le préambule de la Charte stipule que « Consciente de son patrimoine spirituel et moral, l’Union se fonde sur les valeurs indivisibles et universelles de dignité humaine, de liberté, d’égalité et de solidarité ; elle repose sur le principe de la démocratie et le principe de l’État de droit. Elle place la personne au cœur de son action en instituant la citoyenneté de l’Union et en créant le principe de liberté, de sécurité et de justice «. La Charte définit des droits civils, politiques et économiques. Toutefois, lors du Conseil européen de Nice, il est décidé de ne pas intégrer la Charte dans les traités. Elle est en revanche intégrée au projet de Constitution pour l’Union européenne.

4.2.4

Une Europe à 27 et un projet compromis de Constitution

La mise en circulation des billets et pièces en euro le 1^er janvier 2002 s’effectue dans de très bonnes conditions. Suscitant l’adhésion des Européens, cette réussite économique met en exergue la nécessité de mener de front une réflexion sur les institutions politiques de l’Union européenne dans la perspective de l’élargissement. C’est la tâche à laquelle se consacre la Convention sur l’avenir politique de l’Europe, présidée par Valéry Giscard d’Estaing, qui se tient de février 2002 à juillet 2003.

Le Conseil européen de Copenhague du 13 décembre 2002 constitue une étape décisive sur la voie de l’élargissement de l’Union européenne à 25 États membres, au terme de longues discussions financières, liées notamment à la politique agricole commune. En ce jour qualifié d’« historique « par les chefs de gouvernement, il est annoncé que dix pays — la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, la Lituanie, l’Estonie, la Slovaquie, la Slovénie, la Lettonie, Chypre et Malte — entreront au sein de l’Union européenne le 1^er mai 2004. La Roumanie et la Bulgarie devraient rejoindre l’UE en 2007, tandis que les discussions avec la Turquie restent ouvertes. Le financement de l’élargissement est fixé à 40,8 milliards d’euros pour la période 2004-2006.

Le 1^er février 2003 entre en vigueur le traité de Nice, critiqué au moment de sa conclusion en décembre 2000 pour ses insuffisances, alors que son enjeu est justement de préciser les règles de fonctionnement institutionnel de l’Union européenne élargie.

L’élargissement de l’Union européenne aux dix nouveaux pays désignés en 2002 est célébré le 1^er mai 2004. Il s’agit du cinquième élargissement de son histoire, d’une ampleur sans précédent, qui porte le nombre de ses habitants à 450 millions. Les premières élections du Parlement de l’Europe des 25 se tiennent au mois de juin 2004. Le traité établissant une Constitution pour l’Europe est signé par les vingt-cinq chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne le 29 octobre 2004 à Rome. Son ambition est de rendre plus efficaces et plus transparentes les institutions européennes. Pour ce faire, il prévoit la création d’un président du Conseil européen et d’un ministre des Affaires étrangères de l’Union européenne, un accroissement des pouvoirs du Parlement européen et un aménagement des prises de décision à la majorité qualifiée. Ce texte doit être ratifié par les vingt-cinq États membres, par référendum ou par voie parlementaire. Le résultat négatif des référendums tenus en France et aux Pays-Bas en mai et juin 2005 compromet l’avenir de ce texte, dont certains États suspendent le processus de ratification tandis que d’autres le maintiennent. Dans ce contexte incertain, l’Union européenne connaît son sixième élargissement avec l’adhésion le 1^er janvier 2007 de la Bulgarie et la Roumanie, ce qui porte à 490 millions le nombre d’habitants de l’Union européenne, désormais limitée à l’Est par la mer Noire.

Alors que le continent européen apparaît réunifié, les discussions sur l’approfondissement politique d’une Europe qui ne soit pas qu’une zone de libre-échange économique, et donc sur sa Constitution, sur son unité en matière de politique étrangère et sur ses contours géographiques restent à l’ordre du jour. Mais, au moment où la construction européenne connaît la crise la plus grave de son histoire, du fait de l’impossibilité de fonctionner à 27 pays avec des institutions prévues pour 15, le Conseil européen de décembre 2006 décrète une pause dans les élargissements à venir.