La légitimité des politiques sociales aujourd'hui Page 1 sur 14 Sujet : Les politiques sociales peuvent-elles encore être légitimes ? Quelques remarques générales Ce sujet apparaît comme un « classique ». L'ouvrage de Pierre Rosanvallon (« La crise de l'État providence », Seuil, 1981) résumait clairement les termes du débat portant sur la légitimité des politiques sociales, qui n'allait cesser de s'amplifier à partir du début des années 1980. La forme interrogative du sujet appelle une réponse. Cette réponse ne peut être totalement négative ; malgré les critiques, rares sont les décideurs ou les intellectuels qui militent pour l'abandon de toute politique sociale. Les difficultés de ce sujet proviennent du fait que la légitimité de telles politiques, qui se décline selon trois dimensions comme l'a montré Pierre Rosanvallon (économique sociale et culturelle), connaît une « crise » et qu'un consensus émerge sur la nécessité d'une redéfinition de ces politiques, subordonnée à l'émergence d'une légitimité renforcée ; cette nouvelle légitimité apparaît d'ailleurs comme une condition de l'efficacité de telles politiques. Les difficultés d'un tel sujet résultent aussi du fait qu'il renvoie à l'ensemble des changements que connaissent les sociétés développées depuis la crise des années 1970. Les difficultés sont enfin, liées aux dimensions économiques et sociologiques de ce sujet. Les politiques sociales ont pu se développer car elles répondaient aux problèmes que la croissance liée au système capitaliste de marché engendrait. Ce « cercle vertueux » ne va plus de soi, et les décideurs sont confrontés à des choix tandis que les débats idéologiques réapparaissent : libéralisme versus interventionnisme, individu versus État... Avant de proposer un corrigé, il est nécessaire d'approfondir les mots du sujet. Pour définir les « politiques sociales » menées au sein des PDEM, on pourrait convenir d'énumérer les domaines d'intervention de l'« État social » (R. Castel) : politiques d'hygiène publique. politiques de la santé, politiques de la vieillesse, politiques d'aide sociale, politiques du logement, politiques d'indemnisation du chômage... Mais, il est devenu impossible de cerner cet État social qui, défini au sens large comme l'appareil centralisé de l'État, les collectivités territoriales et locales et les organismes paritaires, intervient dans de multiples domaines pour améliorer les conditions de vie des populations : lutter contre les inégalités sociales, la pauvreté, « protéger » les individus des « risques » de l'existence, soutenir l'emploi et prévenir et/ou limiter l'exclusion. Selon les PDEM, les domaines d'intervention et les différentes institutions qui leur sont liées ont plus ou moins d'importance. Pour aller vite et tenter de donner sens à ces multiples interventions, il est possible de résumer les politiques sociales comme la réponse apportée par les sociétés développées à deux grandes questions. La première est celle des droits des individus. Les politiques sociales sont ainsi inséparables de la révolution démocratique intervenue depuis le XVIIIe siècle qui attribue aux citoyens des droits et des obligations. Le lien social n'est plus perçu comme « naturel ». à la différence des sociétés traditionnelles, mais comme la conséquence d'un « contrat social ». La seconde question est la « question sociale » qui visait. Dès la fin du XIXe siècle les familles et les individus connaissant des difficultés pour s'insérer dans la société industrielle. Les politiques sociales sont donc inséparables de l'émergence et de la généralisation du salariat industriel, forme dominante de la mise au travail de l'ensemble de la population, à partir du XIXe siècle. Les politiques sociales visent donc et la protection des citoyens et la protection des salariés. Il existe deux grandes conceptions des politiques sociales. En Europe la définition des politiques sociales est extensive. Les politiques sociales désignent généralement les droits et les obligations déterminés par la puissance publique, notamment dans la réglementation du travail salarié, et les systèmes de protection sociale. L'expression générique d'« État providence » tend souvent à remplacer l'expression « politiques sociales ». La seconde conception, plus restrictive, est celle qui prévaut aux États-Unis. La politique sociale, « social policy », désigne l'ensemble des La légitimité des politiques sociales aujourd'hui Page 2 sur 14 « programmes sociaux » adoptés par les administrations publiques pour résoudre les « problèmes sociaux », plus particulièrement la pauvreté, l'insertion sociale des minorités et des handicapés. La première conception fait jouer aux politiques sociales un rôle moteur en imposant des finalités « sociales » au capitalisme de marché. La seconde attribue davantage aux politiques sociales le rôle d'un filet de sécurité. Pour utiliser le vocabulaire des théoriciens de l'école de la régulation, la vision européenne renvoie à un État beaucoup plus « inséré » dans l'économie que celle qui domine aux États-Unis et au Japon. La « légitimité » des politiques sociales renvoie à la reconnaissance dont bénéficient ces politiques dans la population. On doit à Max Weber une analyse systématique des fondements de la légitimité qu'il intègre dans une sociologie plus générale de la domination et du pouvoir. Il distingue en effet trois sources de domination et de pouvoir légitimes : la légitimité rationnelle légale. la légitimité traditionnelle et la légitimité charismatique. Une telle typologie n'apporte pas de solution claire au traitement de ce sujet. Par contre, l'approche de Max Weber met à jour les influences réciproques entre les systèmes de croyances, les formes d'organisation sociales et les systèmes économiques. Elle met aussi l'accent sur les processus sociaux et cognitifs par lesquels la légitimité s'acquiert, s'impose et se défait. Il convient donc de lier les légitimités des politiques sociales, résumées sous les mots d'assistance, d'assurance, et de protection, aux mutations sociales et économiques du capitalisme de marché. Introduction 1 Accroche du sujet La crise des années 1970 et la croissance « molle » qui lui a succédé au sein des PDEM ont créé les conditions d'un double mouvement vis-à-vis des politiques sociales. La montée des phénomènes d'exclusion et d'inégalités sociales fait qu'il existe une demande accrue de politique sociale. Mais, dans le même temps, les critiques se sont multipliées pour mettre en cause ces mêmes politiques sociales, les définissant comme des obstacles au retour à une croissance forte et soulignant la montée de leurs effets pervers qui aggraveraient les maux qu'elles sont supposé soulager. La légitimité de ces critiques s'est trouvée confortée par l'écart visible entre l'évolution macroéconomique des États-Unis qui ont connu une croissance forte, le plein emploi et des politiques sociales en repli depuis le début des années 1990 et les principaux pays de l'Union Européenne qui ont conservé des politiques sociales étendues mais qui peinent à retrouver un sentier de croissance durable et sont toujours confrontés à un chômage de masse. 2. Définition(s) et problématique Il est difficile de définir ce que l'on nomme « politiques sociales ». Elles peuvent être caractérisées par un ensemble de dépenses « sociales » et par une réglementation censée protéger les individus face aux mécanismes d'exclusion existant dans les économies de marché. Pour l'OCDE, les dépenses sociales représentent l'ensemble des dépenses d'éducation (enseignement et allocations familiales), les dépenses de santé, les pensions de retraites et les prestations de chômage. Si l'on met de côté les dépenses d'éducation. les autres dépenses renvoient, grosso modo, à la « protection sociale ». La légitimité des politiques sociales depuis le XIXe siècle est lié à la légitimité du système de production capitaliste de marché. Les mutations de ce système avaient non seulement permis le développement de politiques sociales complexes mais la croissance de ces politiques avait renforcé la croissance que ce mode de production engendre. Ce cercle vertueux semble brisé. 3. Annonce du plan La légitimité des politiques sociales, au sein des PDEM, est attaquée sur plusieurs fronts (I). Cependant, les arguments avancés sont contestés (II). Un consensus émerge, néanmoins, pour conclure à la nécessité de réformer ces politiques sociales (Ill). La légitimité des politiques sociales aujourd'hui Page 3 sur 14 I. Il existerait, au sein des PDEM, une crise grave des politiques sociales qui revêt plusieurs dimensions (A). Cette crise est liée à l'évolution des structures sociales (B) et à l'émergence d'une nouvelle donne économique (C). A. La crise de légitimité que traversent les politiques sociales revêt trois grandes dimensions : sociale, économique, et culturelle. Les politiques sociales ont avant tout une finalité sociale : la réduction de la pauvreté et l'amélioration du bien-être d'une population. P. Rosanvallon dans son livre : « La crise de l'État providence » présente cette finalité sociale autrement : l'État providence, héritier de l'État protecteur, avait « une double tâche : la production de la sécurité et la réduction de l'incertitude ». Le champ d'action privilégié des politiques sociales pour atteindre cette finalité a été la « protection sociale ». Il existe deux grands systèmes de protection sociale : le système d'assistance et le système d'assurance. Le système d'assistance est celui qui possède la plus forte légitimité traditionnelle. L'État, au sein des économies capitalistes de marché, s'est historiquement substitué à l'église et aux communautés primaires pour développer des politiques d'assistance de grande ampleur. La loi anglaise sur les pauvres, la loi de sécurité sociale américaine de 1935, le système beveridgien de 1942 et les minima sociaux actuels au sein des PDEM sont autant de formes historiques prises par ces politiques d'assistance. Le système d'assurance sociale obligatoire est plus récent. Un vaste système cohérent est mis en place en Allemagne par Bismarck à la fin du XIXe siècle. Il renvoie à une autre forme de protection sociale, non plus financée par l'impôt, mais par des cotisations proportionnelles aux salaires des affiliés et gérée paritairement pour certains risques. Ce système exerça une influence considérable pendant tout le XXe siècle et s'imposa en France après la Seconde guerre mondiale. Ces deux systèmes ont permis de réduire la pauvreté et d'améliorer la sécurité des individus. Cependant différentes tendances qui s'amplifient depuis la crise des années 1970 remettent en cause leurs finalités sociales. La montée du chômage, celle des inégalités et l'émergence de nouveaux processus d'exclusion révèlent les limites sociales des systèmes traditionnels de protection sociale. Les politiques sociales développées pour indemniser le chômage ou pour faire face à la crise de l'emploi ont rencontré leurs limites quand un chômage de masse et une précarisation importante des emplois se sont imposés dans les PDEM, en particulier au sein de l'Union européenne : indemnisation en baisse, multiplicité des aides, bureaucratisation excessive des systèmes de protection sociale... Par ailleurs, les politiques sociales n'ont pas pu éviter une montée, historiquement forte, des inégalités sociales et plus particulièrement des inégalités salariales. Le ph&eacu...
