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« , Lnapure 1:, Les politiques économiques conjoncturelles 1.

Les--_connaissances r-----_----- __ p ______ -_ _- indispensables _- --- _- - -- - _ - - _1 1.1.

Définitions 1.1.1.

La politique économique: affectation des ressources, régulation de la conjoncture, redistribution des revenus R.

Musgrave (1959) distingue trois grandes fonctions de l'État : une fonction d'affectation des ressources, une fonction de redistribution du revenu national et une fonction de régulation de l'activité économique.

La politique conjonctu- relle renvoie à la fonction de régulation et désigne l'ensemble des mesures prises par les Pouvoirs publics pour assurer une croissance économique compatible avec le plein-emploi, la stabilité des prix et l'équilibre extérieur (objectifs du «carré magique» de N.

Kaldor).

Mais la poursuite simultanée de ces quatre objectifs peut être contradictoire.

Il peut donc être nécessaire d' effectuer des choix, par exemple entre le plein-emploi et la stabilité des prix. Les Pouvoirs publics peuvent réguler la conjoncture en agissant sur la masse monétaire, sur les dépenses et les recettes publiques et (ou) sur le taux de change.

Cependant, les politiques monétaire, budgétaire et de change ont aussi des conséquences structurelles.

Deux exemples peuvent illustrer cette proposition : une politique de taux de change fort restructure l'appareil productif en éliminant des entreprises peu compétitives, une politique de relance budgétaire par augmentation des revenus de transferts modifie la répartition du revenu national. 1.1.2.

La politique monétaire: objectifs «intermédiaires», · instruments La politique monétaire se fixe des objectifs dits «intermédiaires» comme la croissance de la masse monétaire, le niveau du taux d'intérêt ou la stabilité du taux de change.

La croissance de la masse monétaire est l'objectif privilégié par les monétaristes alors que les keynésiens préfèrent agir par le biais du taux d'intérêt.

Le choix d'un taux de change stable (le refus de dévaluer) est associé à une politique monétaire recherchant la stabilité des prix. Les autorités monétaires disposent de plusieurs instruments pour contrôler la masse monétaire et modifier les taux d'intérêt à court terme : encadrement du crédit (plafonnement des crédits bancaires), réserves obligatoires (versement par les banques commerciales d'une partie de leurs dépôts à la Banque centrale), taux de réescompte fixé par la Banque centrale (taux d'intérêt auquel les banques commerciales peuvent se refinancer), intervention de la Banque centrale sur le marché monétaire (par des achats ou des ventes de titres publics).

L'utilisation de ces instruments peut varier au cours du temps. 1.1.3.

La politique budgétaire: des moyens d'actions diversifiés La politique budgétaire utilise le budget de l'État et dispose, en principe, d'une large palette de moyens d'action : montant et structure des recettes (principalement fiscales) et des dépenses, mode de financement des dépenses (par l'impôt, par l'emprunt ou par la création monétaire).

Le budget peut être présenté en équilibre ou en déficit.

Le déficit budgétaire ne doit pas être confondu avec le déficit public ou le déficit des APU (administrations publiques comprenant l'État, les collectivités territoriales, la Sécurité sociale) qui se calcule par différence entre les dépenses publiques y compris les prestations sociales, et les recettes publiques1 y compris les cotisations sociales.

C'est cette notion élargie qui est retenue au niveau européen. 1 Pour mieux cerner les orientations de la politique économique, on peut décomposer le déficit budgétaire, soit en isolant le déficit conjoncturel du déficit structurel (déficit délibéré, voulu par les Pouvoirs publics), soit en isolant le déficit primaire du déficit lié aux charges financières de la dette. La dette publique représente la totalité des engagements de l'État, des administrations locales et de la Sécurité sociale.

Elle est alimentée par le déficit de ces agents économiques. 1.1.4.

La politique de change : régime de change, mouvements de capitaux et taux de change d'équilibre La politique de change désigne l'ensemble des actions des autorités monétaires visant à maintenir ou à modifier le taux de change de la monnaie, à déterminer les conditions d'intervention de la Banque centrale sur le marché des changes et à contrôler ou non les mouvements de capitaux. Les pouvoirs publics peuvent opter pour un régime de taux de changes fixes, ce qui signifie que la Banque centrale s'engage à intervenir sur le marché des changes pour maintenir le taux de change à l'intérieur des marges de fluctuations fixées par les autorités, ou pour un régime de taux de changes flottants, auquel cas la Banque centrale n'est pas tenue d'intervenir sur le marché des changes.

Les régimes de taux de changes flottants purs sont cependant rares. Le choix du taux de change d'équilibre est délicat.

Un taux de change faible favorise les exportations mais alourdit le coût des importations et risque de provoquer des tensions inflationnistes.

Un taux de change fort allège le coût des importations mais rend les exportations plus difficiles, ce qui incite les entreprises à améliorer leur compétitivité-prix ou à s'orienter vers des productions pour lesquelles la compétitivité structurelle est déterminante. 1.2.

Indicateurs 1.2.1.

La prévision conjoncturelle: un exercice difficile La politique macroéconomique doit s'appuyer sur des prévisions. Contrairement aux comptables nationaux qui construisent une représentation des phénomènes économiques observés dans le passé, les conjoncturistes s'appuient sur l'ensemble des informations disponibles (indicateurs, enquêtes de conjoncture auprès des entreprises et des ménages) et utilisent des modèles macroéconomiques pour prévoir l'évolution de l'économie.

La fréquence des erreurs s'explique par les difficultés à anticiper l'évolution des variables exogènes liées à l'environnement international (taux de change du dollar par exemple) et à estimer correctement les comportements de consommation ou d'investissement des agents économiques. 1.2.2.

Les indicateurs de conjoncture permettent d'apprécier les résultats des politiques économiques Il s'agit, tout d'abord, des traditionnels indicateurs de conjoncture: taux de croissance du PIB, taux d'inflation, taux de chômage, soldes de la balance commerciale et de la balance des transactions courantes. Ces indicateurs peuvent être complétés par toutes les informations fournies par la comptabilité nationale, par la mesure de l'évolution des écarts de revenus, par le pourcentage de ménages situés en dessous du seuil de pauvreté.

Dans un régime de taux de changes flottants, il est utile de suivre l'évolution du cours des monnaies sur le marché des changes. Depuis le début de la décennie quatre-vingt-dix, la nécessité de distinguer les évolutions cycliques des tendances à long terme a conduit les économistes à utiliser de nouveaux indicateurs dont le calcul n'est pas toujours aisé.

Il s'agit par exemple de l'estimation du taux de chômage «naturel» ou du «taux de chômage compatible avec la stabilité des prix», de la décomposition du déficit budgétaire entre ce qui est imputable à la conjoncture et ce qui relève de la politique économique, du PIB potentiel et de l' « output gap», défini comme l'écart entre le PIB effectif et sa tendance à long terme. 1.3.

Grandes tendances 1.3.1.

Les objectifs et instruments des politiques conjoncturelles ont évolué depuis le xrxe siècle Au xrxe siècle, le rôle de l'État dans la vie économique est limité : offre de biens collectifs, politique commerciale, établissement et respect des droits de propriété.

Néanmoins, les pouvoirs publics utilisent la politique monétaire par exemple en augmentant le taux de réescompte pour éviter les sorties d'or et l'inflation.

Les dépenses publiques dont le poids dans le revenu national est faible (10% du PIB en France en 1914) concernent les traditionnelles fonctions régaliennes.

L'équilibre budgétaire est la règle. Au xxe siècle, les fonctions étatiques s'élargissent et les instruments de politique économique se multiplient.

Après la Seconde Guerre mondiale, sous l'impulsion des idées keynésiennes et du modèle IS-LM, les politiques conjoncturelles sont légitimées. Pendant les «Trente Glorieuses», l'État joue un rôle actif dans la régulation conjoncturelle.

En stimulant ou en restreignant les composantes de la demande (consommation, investissement, exportation), les politiques budgétaire, monétaire et de change permettent un «réglage fin» de la conjoncture. La relance par la demande réduit le chômage au prix d'une inflation et d'un déficit extérieur.

Les pouvoirs publics peuvent alors freiner la demande et, au besoin, dévaluer la monnaie.

La politique budgétaire contra-cyclique accélère ou ralentit l'activité économique en modulant les dépenses publiques, les recettes fiscales et le déficit budgétaire.

La politique monétaire est «accommodante» ce qui évite les effets d'éviction par les taux d'intérêt.

Dans un contexte favorable à la croissance, dans des économies encore peu ouvertes sur l'extérieur, ces politiques sont efficaces. L'échec des politiques «keynésiennes» au moment des chocs pétroliers provoque un revirement des politiques macroéconomiques : l'objectif est désormais la lutte prioritaire contre l'inflation par des politiques monétaires «monétaristes» de restriction de l'offre de monnaie. Depuis les a!lnées quatre-vingt, les politiques économiques menées en Europe et aux Etats-Unis permettent de dégager trois grandes tendances. Tout d'abord, les contraintes qui pèsent sur les politiques macroéconomiques se sont accrues : économies plus ouvertes sur l'extérieur, plus complexes, marchés financiers très présents, agents mieux informés, comportements des ménages et des entreprises plus sophistiqués et plus aléatoires.

Ensuite, les pouvoirs publics se sont dotés de «règles» dans la conduite des politiques économiques (interdiction du financement monétaire du déficit budgétaire, critères de Maastricht par exemple) et recherchent la «crédibilité» vis-à-vis de l'opinion publique et des marchés financiers.

Enfin, la « policy mix » n'a pas disparu.

Les bonnes performances des États-Unis s'expliquent, en partie, par une gestion pragmatique des instruments monétaire et budgétaire; depuis 1995, les pays européens s'orientent vers une politique de détente monétaire et de restriction budgétaire. 1.3.2.

L'efficacité des politiques conjoncturelles est soumise à plusieurs conditions Les effets des politiques budgétaire, monétaire et de change sur l'activité économique dépendent de plusieurs paramètres. L'efficacité de la politique budgétaire est tout d'abord fonction de la valeur du multiplicateur, plus ou moins forte selon le degré d'ouverture sur l'extérieur, la nature des dépenses publiques activées et leur mode de financement. Tableau 11 - Valeur des multiplicateurs Hausse des Hausse des Hausse des Hausse des dépenses publiques dépenses publiques revenus de dépenses publiques sans augmentation sans augmentation transfert ou baisse avec un financement des impôts des impôts des impôts intégral par en économie fermée en économie ouverte forfaitaires des impôts en économie fermée supplémentaires Multiplicateur A vcc c 1/(1 - c) I/(1-c+m) c/(1 -c) 1 = propension marginale à consommer et m = propension marginale à importer. Si le déficit est financé par emprunt, l'effet d'éviction provoqué par la hausse du taux d'intérêt peut entraîner une baisse plus ou moins prononcée de l'investissement privé.

De plus, un endettement public excessif limite les marges de manœuvre de la politique budgétaire en obligeant l'État à consacrer une partie de ses recettes au versement des intérêts.

Enfin, en taux de changes fixes, la politique budgétaire n'est efficace que si les capitaux sont mobiles. Pour que la politique monétaire soit efficace, il faut en premier lieu que les autorités monétaires aient la possibilité de moduler l'offre de monnaie : la masse monétaire doit être fonction de la « base monétaire».

Cette condition renvoie au débat sur le caractère endogène ou exogène de la monnaie.

L'offre de monnaie supplémentaire doit se traduire par une baisse des taux d'intérêt: l'économie ne doit pas être en situation de «trappe à liquidités», les banques doivent répercuter la réduction des taux directeurs dans les taux qu'elles accordent à leurs clients.

Mais, il ne suffit pas que les taux baissent, encore faut-il que l'investissement soit sensible aux variations du taux d'intérêt. Enfin, d'après le modèle de Mundell-Flemning, seul un régime de taux de changes flottants permet à la politique monétaire de ne pas être contrecarrée par les interventions de la Banque centrale sur le marché des changes. Plusieurs conditions sont aussi requises pour que la dévaluation permette le rétablissement de l'équilibre extérieur : élasticités-prix des importations et des exportations suffisamment fortes pour compenser la hausse du coût des importations (selon le théorème de Marshall-Lerner, la somme des élasticités doit être supérieure à 1 si la balance courante est, avant la dévaluation, à l'équilibre), absence de comportement de marge des exportateurs nationaux et étrangers, politique d'austérité pour éviter une inflation importée, comportement non spéculatif des opérateurs sur le marché financier et sur le marché des changes. 1.4.

Théories mobilisables 1.4.1.

Des «néo-classiques» à la «révolution keynésienne» Dans le modèle néo-classique, la flexibilité des prix permet l'ajustement automatique entre l'offre et la demande sur les différents marchés, y compris le marché du travail.

Dans ces conditions, la politique économique est inutile. L'inflation est la seule conséquence d'une politique monétaire expansionniste.

La politique budgétaire est inefficace quel que soit le mode de financement choisi.

Le recours à l'emprunt élève le taux d'intérêt sur le marché des capitaux ce qui crée un effet.... »