La Cohabitation Entre Le Président Et Le Congrès Aux Etats-Unis

«Des associés rivaux condamnés à vivre ensemble«. C’est de cette manière que J-P. Lassale met en lumière une relation ambiguë de concurrence et de contrôle réciproque entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif des Etats-Unis. 

Les Etats-Unis, comme la Grande-Bretagne ou la France, fonctionnent selon le principe de la séparation des pouvoirs. En effet, les constituants américains de 1787, s'inspirant des théories de Montesquieu, ont eu le souci dans leur rédaction de limiter les pouvoirs dans le but de garantir la protections des libertés individuelles. Cette logique pourrait laisser entrevoir une absence de liens entre le président et le Congrès. Mais le système politique américain prévoit une collaboration continue entre le président et le Congrès, collaboration nécessaire à la bonne marche des affaires de par leur complémentarité. 

Effectivement, si la Constitution semble instituer une rivalité entre ces deux pouvoirs, la pratique les obligent à s’associer sous peine d’un blocage inévitable du régime. 

Toutefois, la situation conflictuelle mise en place par la Constitution n’en demeure pas moins vraie ni même sans conséquences. Pas plus tard qu’en 2003 cette situation litigieuse s’est révélée au grand jour lors du départ des troupes américaines en Irak voulu par le Président George Bush qui se fit malgré l'hostilité du Congrès. Pourtant, le régime américain est né de la volonté d'échapper à toute forme de tyrannie. Dans ce système de « checks and balances «, aucune branche ne devrait pouvoir se permettre de tenter de dominer totalement les autres de peur d'être affaibli en retour par les moyens d'actions dont disposent les autres branches sur lui. 

Dans quelles mesures l’équilibre institutionnel américain est du à l’aboutissement non pas, d’une séparation trop stricte des pouvoirs, mais à l’opposé, de la défaillance de ce type de séparation, aménageant alors une présidence et un Congrès en continuelles interférences ? 

Il conviendra d’étudier dans un premier temps les différentes composantes constitutionnelles rendant les relations entre les deux pouvoirs centraux litigieuses (I), par la suite il semblerait judicieux d’approfondir notre réflexion sur les éléments affirmant indispensable une telle collaboration (II) 

 

Une relation vraisemblablement conflictuelle 

 

A/ Un Congrès sous influence présidentielle 

 

1- Les possibilités de participation à la fonction législative du président 

 

En application de la théorie de la séparation des pouvoirs, la fonction législative est exercée par le Congrès et la fonction exécutive par le Président. Le pouvoir législatif appartient donc au Congrès dans sa plénitude. Cependant, des projets sont annexés aux message du président. 

En effet, si la Constitution de 1787 ne reconnaît au président que très peu de moyens d’agir dans le domaine législatif, dans la pratique, le président va développer des activités assez extensives dans le but de faire passer ses projets de réformes législatives. 

Les messages du président au Congrès font partie des divers moyens que qu’il peut mobiliser pour influencer l’évolution législative ou pour obtenir tout autre vote qu’il souhaite. 

En vertu de la Constitution, le président à la responsabilité d’informer «...le Congrès, de temps à autre, de la situation de l’Union et recommandera à son intention telles mesures qu’il estimera nécessaires et urgentes«. C’est par le Message sur l’Etat de l’Union (State of the Union Message) qui est requis par la Constitution même et donné annuellement au cours du mois de janvier devant les deux Chambres du Congrès réunies, que le président est le plus en mesure d’influencer le pouvoir législatif du Congrès. Par ce message, il informe le pouvoir législatif de ce qu’il souhaiterait voir adopter par la législature sans qu’il puisse par lui-même proposer directement quelques législations que ce soient. 

 

Le but de ce Message est de tenir informé le Congrès des problèmes de la nation. Il s’agit dans la plupart des cas du programme présidentiel repris avec des précisions quant aux dispositions législatives qu’il faut prendre. Mais souvent, le discours du président est accompagné de projets de lois bridés en annexe de son Message. Certains auteurs parlent alors du président comme du «chief legislator«. C’est de cette façon que le président réussi à se retrouver à l’origine de la plupart des lois. 

Afin d’influencer le Congrès, le président se doit parfois de faire d’énormes pressions auprès de certains membres de la Chambre des représentants et du Sénat ou encore tenter de promouvoir son programme législatif en faisant appel à l’opinion public. 

S’il détient une majorité présidentielle dans les deux Chambres à la fois, il aura sans doute plus de facilités à faire adopter son programme. 

Le président peut aussi évoquer des questions budgétaires. Depuis 1921, un office du budget dépendant du président, se charge de préparer le budget de l’Etat. Le Congrès était quelque peu mis en de côté. Mais plus tard, le Congrès allait entrer en rivalité avec la présidence pour reconquérir ses prérogatives en cette matière. Durant la présidence du Richard Nixon, le Congrès a voté des crédits contre le souhait du président. Ce dernier refuse alors d’absorber ces crédits et de ce fait affirme sa tendance à dominer le Congrès dans le domaine budgétaire. Cependant, une égalité est rétablie depuis l’entrée en vigueur du Budget and Impoudment control Act de 1974 qui contraint le président de distiller les crédits que vote le Congrès. 

Enfin, d’autres messages peuvent être transmis par le président notamment par l’intermédiaire d’un rapport économique adressé tous les semestres au Congrès et à travers lequel le président peut recommander de prendre des mesures adéquates à une anomalie. 

 

Ces moyens du président sont complétés par une autre façon d’exercer son pouvoir de législateur qui est, sans contredit, le pouvoir d’apposer son veto à toute la législation passée par le Congrès. 

 

2- Le droit de veto présidentiel 

 

Pour s’opposer au Congrès, le Président américain dispose d’un droit de veto. La Constitution exige en effet que chaque projet de loi passé à la fois par la Chambre des représentants et le Sénat soit soumis au président avant qu’il ne devienne loi, le président se doit donc d’agir sur chacun de ces projets. 

A ce stade, le président a quatre options : soit il signe le projet et celui-ci devient loi; soit il ne le signe pas mais ne le retourne pas au Congrès après une période de dix jours et le projet devient loi même en l’absence de signature; soit le président décide d’apposer son veto et le projet de loi retourne au Congrès avec ses objections. Le Congrès peut cependant renversé le veto présidentiel par un vote à la majorité des deux tiers dans les deux chambres. Il est donc très difficile de lever ce veto qui devient alors un moyen de pression très efficace du Président sur le Congrès lors de l’élaboration des lois, puisqu’il doit porter dur l’intégralité du texte. 

Une quatrième option s’offre au président qui est la procédure du «veto de poche« (pocket veto) : si le président refuse de signer le projet et que le Congrès ajourne au cours de la période des dix jours ouvrables suivant la transmission dudit projet de la loi à la présidence, le projet ne devient pas force de loi et est tout simplement enterré. Si le Congrès désire reconsidérer ce projet de loi, il se doit de le réintroduire lors d’une nouvelle session. 

Certains présidents ont largement usé de leur droit de veto comme F.D Roosevelt, H. Truman, D. Eisenhower, d’autres peu tel que R. Reagan, G. Bush ou B. Clinton. Tout dépend de la conjoncture politique. Ainsi, G.W. Bush, disposant d’une majorité très confortable à la fois à la Chambre des représentants et au Sénat n’a pas utilisé son droit de veto durant l’intégralité de son premier mandat et ne s’en est servi qu’une fois en 2006 au cours de la première moitié de son second mandat. En revanche, les deux années de cohabitation entre 2006 et 2008 opposant un président républicain et un Congrès à majorité démocrate ont fourni nombre d’occasions de mises en œuvre de la procédure de veto. Le Président Bush a utilisé son droit de veto à onze reprises sur la période 2007-2008. 

 

Par son droit de veto, le président peut donc exprimer clairement sa désapprobation face à l’action législative du Congrès et ce pouvoir au plan législatif est d’autant plus grand qu’il lui suffit d’obtenir une majorité d’un tiers plus une voix dans l’une des deux Chambres pour que son veto soit maintenu. 

 

De son côté, le Congrès détient aussi des moyens d’action sur le pouvoir exécutif. 

 

B/ Les limitations du pouvoir présidentiel par le Congrès 

 

1- Un procédé considérable de contre pouvoir : l’impeachment 

 

Le pouvoir d’impeachment permet de mettre en cause la responsabilité du président et de le destituer en cas de «trahison, concussion ou autre crime ou délit grave«. 

L’article premier de la Constitution fédérale des Etats-Unis fixe la procédure. 

La mise en accusation est faite par la Chambre des représentants. L’accusé peut être tout haut fonctionnaire du gouvernement, ce qui inclut notamment le Président, son vice-Président, les membres du cabinet et les juges fédéraux. L’accusé conserve cependant ses fonctions. 

Le jugement est prononcé par le Sénat. Le Sénat peut, à la majorité des deux tiers, seulement destituer le coupable et l’interdire d’occuper tout poste officiel à l’avenir. Ensuite l’accusé est passible de poursuites pour les mêmes faits devant les tribunaux civils ordinaires, avec la procédure normale et sujet aux peines normalement prévues par la loi. 

La procédure n’a encore jamais abouti mais à cependant été engagée trois fois : en 1868 contre le Président A.Johnson dans le cadre de la guerre de Sécession, en 1874 contre le Président R. Nixon suite à l’affaire du Watergate qui l’a mené à sa démission et en 1999 contre le Président B.Clinton au sein de l’affaire Monic a Lewinsky. 

Cette procédure peut s’apparenter en France à la motion de censure instituée par l’article 49-2 de la constitution. En effet il dispose que « l’Assemblée nationale met en cause la responsabilité du gouvernement par le vote d’une motion de censure «. Si cette dernière, proposée par 1/10 des membres, abouti « le premier ministre doit remettre au Président de la République la démission du gouvernement «. 

 

Cette procédure n’est intervenue que trois fois dans l’histoire américaine, ce n’est donc pas le moyen le plus efficace qui permet au Congrès de faire sentir sa puissance au quotidien. 

 

2- Une abondance d’autres moyens d’influences 

 

Bien que le président, en tant que chef de l’administration fédérale, a le pouvoir de nommer les agents fédéraux, il doit toutefois se soumettre à l’accord du Sénat comme le veut la section 2 de l’article II de la Constitution. Ces pouvoirs sont réellement exercés et permettent de s’assurer de la politique qui sera menée par la personnalité nommée. 

Il arrive que le Sénat oppose son refus que le président ne peut surmonter. De cette manière, en 1987, le Sénat a pu refusé à Ronal Reagan la nomination de juges considérés comme trop conservateurs à la Cour Suprême 

En ce qui concerne les affaires étrangères et militaires, le Président est soumis à l’autorisation du Congrès. Tous les traités conclus par le président doivent être ratifiés à la majorité des deux tiers par le Sénat. Cette autorisation est loin d’être une formalité du fait de la solennité du la procédure te de sa portée. Ainsi l’autorisation de ratifier le traité de Versailles en 1919 fut refusé par le Sénat alors que le Président T.W. Wilson avait largement inspiré sa rédaction. 

Enfin, le Congrès a «le pouvoir d’établir et de faire percevoir toutes taxes, droits, impôts«. De ce pouvoir découle la possibilité pour le Congrès de refuser des moyens financiers à la présidence. Lorsque le Congrès refuse au président les moyens de sa politique, celui-ci ne peut plus gouverner et se voit donc obliger de chercher des bonnes relations avec les parlementaires. 

 

Si la Constitution pousse le Congrès et le président à une certaine domination l’un sur l’autre, la pratique les incite cependant à une «négociation permanente sous peine de paralysie« 

 

Une association indispensable au bon fonctionnement du régime 

 

A/ Un exécutif contraint de négocier avec le Congrès 

 

1- Pour gérer l’administration et l’opinion public 

 

Dans la logique de la Constitution, la question budgétaire a tout pour rendre les relations entre le Président et le Congrès conflictuelles. Cependant plusieurs éléments vont pousser l’exécutif et le législatif a limiter l’affrontement au profit de la négociation. Une situation où le vote du budget serait sans cesse rejeté bloquerait le mécanisme institutionnel. De plus, l’opinion publique tient un rôle important dans cette négociation car c’est elle qui élit et sanctionne le président et le Congrès. En favorisant le compromis plutôt que l’affrontement qui ferait obstacle à la marche du régime, le président et le Congrès assurent leur chance de réélection tout autant que la stabilité institutionnelle. 

 

2- Une rivalité organisée 

 

«La séparation des pouvoirs qu’implique le régime présidentiel« comme le rappelle J-P. Lassale, existe dans le sens où le président et le Congrès sont, conformément aux statuts, indépendants l’un de l’autre. 

En effet, le président, pas plus que ses «ministres« , ne sont pas responsables politiquement devant le Congrès. Ce dernier ne peut pas les renverser puisque la procédure de destitution n’est valable qu’en matière de responsabilité pénale. Réciproquement, le Congrès est à l’abri de toute dissolution venant du président. 

Tirant tous deux leur légitimité de la population, puisqu’ils sont élus au suffrage universel, chacun a la possibilité d’adopter une position parfaitement antagoniste à celle de l’autre. Pourtant, il convient moins de parler de séparation rigide des pouvoirs que de concurrence instituée dans le but d’éviter l'hégémonie de l’un ou de l’autre des pouvoirs et d’obliger le président et le Congrès à collaborer autant que faire se peut. 

Bien sûr, il apparaît comme étant évident qu’un équilibre entre les pouvoirs exécutif et législatif tient plus d’une utopie que d’une réalité, mais il semble que ces «associés rivaux« sont parvenus à instaurer une pratique alternative : celles des «phases de prépondérance alternée« comme les nomme J-P. Lassale. 

 

La collaboration entre le Président et le Congrès n’est pas systématiquement contraignante et peut se faire de manière plus volontaire et spontanée. 

 

B/ Une coopération volontaire 

 

1- En matière législative 

 

D’un point de vue constitutionnel, tout projet de loi provient de l’initiative parlementaire, et le plus souvent il s’agit d’une initiative d’un membre de chacune des deux assemblées. Le président n’ayant pas l’initiative des lois va devoir pratiquer un «parlementarisme de couloir«. La négociation avec des membres du Congrès est essentielle, plus il aura d’alliés au Congrès, mieux il pourra déposer un projet. 

Le président pourra de plus utiliser les moyens vus précédemment comme les messages afin de faire connaître son programme et échanger avec les parlementaires. 

 

2- Une collaboration favorisée 

 

Il existe divers éléments constitutionnels ou pratiques qui vont permettre de faciliter la coopération entre le président et le Congrès. 

 

Dans un premier temps, le vice-président, élu en même temps et au sein du même parti que le président, est également le président du Sénat. Ceci peut lui permettre d’orienter les débats parlementaires en faveur du président bien que son rôle reste relativement discret. 

Il faut aussi noter qu’il est assez rare que le Congrès en vient à lever les veto présidentiels. Ainsi, le Président Ronald Reagan a apposé 78 fois son veto au Congrès au cours de ses deux mandats mais seulement 9 d’entre eux ont été levés. Ceci n’est en aucun cas comparable avec le record détenu par le Président Franklin Roosevelt, qui, en quatre mandats, ne s’est vu levé que 9 veto sur 635. Cette extrême difficulté a lever le veto présidentiel réside dans le fait que pour y parvenir, cela nécessite une majorité des deux tiers dans chacune des Chambres. En l’espèce, cela va pousser le Congrès à négocier plus rigoureusement avec le présidence. 

Enfin, il apparaît indéniable que la collaboration entre le législatif et l’exécutif est considérablement facilitée en période de concordance des majorités présidentielles et parlementaires. Par exemple à travers les commissions d’enquête, le Congrès dispose d’un moyen de contrôle très puissant sur l’ensemble de la politique présidentielle. C’est pour ces raisons qu’il est nécessaire pour le président d’avoir le soutien politique du Congrès. En effet, si un président républicain a le soutien d’un Congrès républicain il lui est alors plus aisé de pratiquer la politique qui lui est propre. 

Même si ces dernières années ont montré une propension à la non-concordance des majorités, nombreux sont les exemples dans les décennies qui les ont précédées de situations ou le Congrès coopérait de son plein gré et sans difficultés majeures avec le Président.