2 avril 2002
Quel gâchis ! Il y a un peu moins de onze ans, fin octobre 1991, le monde s'extasiait devant ce qui tenait alors lieu de miracle : Arabes et Israéliens étaient assis autour d'une même table dans les salons du palais royal de Madrid, pour amorcer des négociations supposées conduire dans des délais raisonnables - du moins était-ce le voeu de tous - à un traité qui pacifierait enfin l'une des régions les plus meurtries du monde, par un conflit vieux de près de cinquante ans. Onze années et un nombre incalculable d'heures de pourparlers, de médiations, d'accords intérimaires, mais aussi de douloureux reports et revers plus tard, la région semble à nouveau à des années de l'apaisement. Certes, dans l'intervalle, la Jordanie et Israël ont conclu leur propre traité de paix et l'armée israélienne a fini par se retirer, vingt-deux ans après y avoir été enjointe par l'ONU, de la partie du Liban qu'elle occupait depuis 1978. La paix n'est pas pour autant conclue entre le Liban et Israël. Les négociations israélo-syriennes sont interrompues depuis le début de l'année 2000. Mais, surtout, les accords dits d'Oslo censés déboucher sur l'apurement du contentieux israélo-palestinien, qui est au coeur de la tourmente régionale, sont aujourd'hui bel et bien enterrés.
Lorsque, début mars 1991, dans la foulée de la libération du Koweït par une formidable armada conduite par les Etats-Unis, le secrétaire d'Etat américain, James Baker, s'était attelé à la recherche d'une solution du conflit israélo-arabe, l'administration républicaine ne partait pas de zéro. Deux ans plus tôt, M. Baker avait déjà tracé les grandes lignes de la politique proche-orientale du président George Bush (le père). C'était en mai 1989 : devant les représentants du plus puissant lobby pro-israélien américain, l'Aipac, M. Baker avait invité Israël à « laisser de côté, une fois pour toutes, sa vision du Grand Israël », à renoncer à l'annexion des territoires palestiniens occupés en 1967 et à « mettre fin à la colonisation ». C'était la première prise de distance d'une administration américaine avec les positions israéliennes, sans que cela ait jamais signifié une remise en cause de l'alliance stratégique entre les deux pays. Ecartant l'idée de la création d'un Etat palestinien indépendant, M. Baker avait invité les Palestiniens des territoires occupés et l'Etat juif à négocier pour construire un avenir meilleur. L'Organisation de libération de la Palestine (OLP) était totalement ignorée ; mais il ne faisait pratiquement pas de doute que ce raisonnement tenait compte de la proclamation, quelques mois plus tôt, par cette même OLP, d'un Etat palestinien virtuel aux côtés d'Israël - ce qui équivalait à un renoncement à la récupération de la totalité de la Palestine du mandat.
La victoire sur l'Irak en février 1991, la dette politique contractée par l'ensemble de la région envers les Etats-Unis, l'isolement de l'OLP accusée d'avoir soutenu Bagdad dans son conflit avec le Koweït et l'effondrement de l'Union soviétique, qui n'existait plus que sur le papier, plaçaient Washington en position dominante pour lancer un projet de pacification d'une zone, le Proche-Orient, où certains de ses intérêts stratégiques étaient menacés, fût-ce virtuellement. C'est ainsi que, au terme de plusieurs navettes, de retours en arrière et de petites avancées, en usant de persuasion et de fermeté, y compris vis-à- vis d'Israël, James Baker avait réussi à jeter les fondements d'un processus de négociations, destiné à sceller la paix régionale.
Des lettres d'invitation furent lancées à toutes les parties directement concernées par le conflit (Israël, la Syrie, la Jordanie, le Liban et les Palestiniens) à participer, dans la capitale espagnole, à une conférence générale pour le lancement du processus de paix. L'invitation était assortie de lettres dites « d'assurances », qui posaient, entre autres, les bases des négociations bilatérales à venir acceptées par toutes les parties concernées : les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité de l'ONU et le principe de l'échange des territoires contre la paix. Et, parce que le contentieux entre Israël et les Palestiniens était particulièrement lourd, les deux parties étaient d'emblée invitées à procéder par étapes, à conclure un accord intérimaire qui préparerait le terrain pour à un traité définitif et la fin du conflit.
C'est ainsi que, le 30 octobre 1991, le processus de paix fut porté sur les fonts baptismaux, sous le coparrainage des présidents George Bush et Mikhaïl Gorbatchev et en la présence de représentants de plusieurs Etats arabes, de l'Union européenne et des Nations unies. Les Palestiniens faisaient certes partie d'une délégation commune avec la Jordanie, mais ils bénéficiaient d'un droit à la parole égal à celui des autres délégations. Officiellement, l'OLP était exclue, mais ce n'était un secret pour personne que rien n'avait pu se faire sans son accord, que tout avait été préparé sous ses directives. Il était également de notoriété publique que nombre de conseillers de la délégation palestinienne - exclusivement composée de représentants de la Cisjordanie et de Gaza - relevaient eux aussi, à des titres divers, de la centrale palestinienne. Et pour que nul n'en ignore, c'est de cette dernière que s'était solennellement réclamé, dans son discours le chef de la délégation palestinienne, le vieux militant nationaliste, Haïdar Abdel Chafi. L'atmosphère de la conférence était glaciale, et les travaux se sont limités à une succession de discours, qui étaient autant d'exposés des exigences et des droits des uns et des autres.
Fin du premier acte. Très vite, les pourparlers bilatéraux qui s'étaient ouverts le 3 novembre dans la capitale espagnole furent transférés à Washington, avec, dans le rôle de « facilitateurs », les diplomates américains chargés du dossier. Un peu moins rapidement et à force de ténacité, les Palestiniens finirent par obtenir la levée de la tutelle jordanienne imposée, pour négocier leur avenir en tête-à-tête avec les Israéliens. Pendant des semaines et sur tous les volets - syrien, jordanien, libanais et palestinien -, les négociations butèrent sur les positions de principe, jusqu'à l'annonce en août 1993 - qui prit de court tout le monde, les délégués palestiniens en premier - d'un accord israélo- palestinien intérimaire, négocié dans le plus grand secret à Oslo. Il s'agit de la fameuse Déclaration de principes, qui allait être signée en grande pompe le 13 septembre 1993 sur la pelouse de la Maison Blanche.
Dans l'intervalle, Israël s'était doté d'un nouveau premier ministre, le travailliste Itzhak Rabin, au terme d'élections législatives qui avaient écarté du pouvoir Itzhak Shamir, le chef de la droite, dont la devise était de faire en sorte qu'il y ait « beaucoup de processus et pas de paix ». Aux Etats-Unis, le démocrate Bill Clinton avait succédé à George Bush.
La clef de voûte de la Déclaration de principes, plus connue sous l'appellation « accords d'Oslo », tient dans la reconnaissance par les deux parties de leurs « droits mutuels légitimes et politiques » et dans la reconnaissance mutuelle, contenue dans un échange de lettres, entre l'Etat d'Israël et l'OLP. Conformément aux règles de base du processus de paix, ces accords posaient les modalités et le calendrier de la mise en place progressive d'une période intérimaire d'autonomie des territoires palestiniens, qu'il s'agisse du retrait, par étapes, des troupes israéliennes - en commençant par la bande de Gaza, puis la ville de Jéricho, en Cisjordanie -, du transfert parallèle des pouvoirs civils et de police aux Palestiniens ou de l'élection d'un Conseil législatif palestinien.
Lesdits accords fixaient un délai pour le début des négociations sur le statut définitif des territoires - « dès que possible et au plus tard le 4 mai 1996 » -, dont elles établissaient les grandes lignes de l'ordre du jour : « Les questions en suspens, y compris Jérusalem, les réfugiés, les implantations, les arrangements de sécurité, les frontières, les relations et la coopération avec les pays voisins, et d'autres questions d'intérêt commun. » Etant entendu, indiquait le texte, que la période intérimaire est d'une durée de cinq ans et que, en attendant un accord sur le statut permanent, rien ne devait être entrepris par les deux parties qui préjugerait du résultat de la négociation.
Nul ne prévoyait que la marche vers la paix serait une promenade de santé. Mais de tous ceux qui s'étaient penchés sur le berceau du processus de paix, nul n'avait vu - ou n'avait voulu voir - les risques réels d'échec dont les difficultés ultérieures étaient porteuses. Chacun et tous se gargarisaient à l'idée que le processus était « irréversible ». Or d'entrée de jeu, les retards se sont accumulés. Les accords d'Oslo sont entrés en vigueur le 13 octobre 1993, mais il a fallu attendre le 4 mai 1994 pour que soit signé, lors d'un sommet israélo-palestinien réuni au Caire, l'accord sur la bande de Gaza et la ville de Jéricho, dit « Gaza-Jéricho d'abord », ou Oslo I.
Aucune date n'est sacrée, affirmait M. Rabin, mais ce premier décalage a entraîné de facto une série d'autres, aggravés par les difficultés de la négociation proprement dite et la dégradation de la situation sur le terrain : du meurtre, en février 1994 par un colon israélien de vingt-neuf musulmans en prière au caveau des Patriarches à Hébron, suivi, en représailles, du premier attentat-suicide du Mouvement de la résistance islamique Hamas ; de l'assassinat d'Itzhak Rabin en novembre 1995 par un extrémiste juif aux nouveaux attentats-suicides du Hamas en février 1996, après le meurtre par l'armée israélienne d'un responsable du mouvement, en passant par deux séquences d'élections législatives anticipées en Israël, qui ont amené successivement au pouvoir un premier ministre de droite, Benyamin Nétanyahou, en 1996, et un autre travailliste, Ehoud Barak, en 1999, tous deux rétifs - dès le départ - aux accords d'Oslo. Sans oublier la construction, ininterrompue, de colonies de peuplement dans les territoires occupés, les « bouclages » à répétition qui asphyxiaient les territoires palestiniens.
De mai 1994 à septembre 1999, il aura fallu pas moins de cinq nouveaux memorandums pour l'application des seuls accords d'autonomie d'accords déjà conclus. Un Conseil législatif a bien été élu, une Autorité palestinienne mise sur pied et les grandes villes palestiniennes confiées à l'autorité civile, administrative et policière du gouvernement palestinien - c'est la zone A ; le reste des territoires obéit à deux autres découpages : certaines zones sont sous contrôle politique et administratif de l'Autorité, mais c'est Israël qui y assure la sécurité (c'est la zone B) ; d'autres sont en zone C, c'est-à-dire toujours entièrement sous contrôle israélien. Ce morcellement s'est doublé d'une interdiction pour les Palestiniens de Cisjordanie de se rendre à Jérusalem-Est ou encore à Gaza, de routes de contournement destinées à assurer la sécurité des colonies de peuplement. La confiance réciproque s'est considérablement érodée. Côté palestinien, loin de voir ses conditions de vie s'améliorer, la population n'a pu jouir d'aucuns dividendes d'un processus censé lui permettre de vivre normalement.
C'est dans ces conditions que s'était ouvert le troisième acte : le sommet israélo- palestinien de Camp David, sous l'égide de Bill Clinton. Après avoir cherché, sans succès, à donner la priorité au volet syrien de la négociation, Ehoud Barak s'était replié, au printemps 2000, sur le dossier palestinien, à un moment où le calendrier de la négociation avait déjà été totalement bafoué. M. Barak avait une idée en tête, conclure le plus rapidement possible et parvenir à un accord sur la fin du conflit, alors que les engagements pris en vertu des accords intérimaires n'avaient pas encore été remplis. Bill Clinton était sur la même longueur d'onde, qui voulait terminer en apothéose son second mandat, venant à échéance quelques mois plus tard. Les mises en garde palestiniennes avertissant que les choses n'étaient pas mûres pour une rencontre conclusive n'ont pas été prises en considération. Le sommet a été convoqué par M. Clinton pour le 11 juillet.
Alors même que les deux parties n'avaient encore jamais sérieusement débattu des questions les plus difficiles inscrites à l'ordre du jour des pourparlers sur le statut définitif des territoires, qu'il s'agisse de Jérusalem-Est, des réfugiés, de la colonisation, MM. Clinton et Barak pensent pouvoir boucler le dossier lors d'une négociation-marathon à huis clos de quelques jours. Les « paramètres » proposés par M. Clinton aux deux parties étaient un tout à prendre ou à laisser. Le sommet n'a donné aucun résultat. Israël affirme qu'il a « offert » aux Palestiniens un pont d'or qu'ils ont rejeté.
Cette version a été aussitôt contestée par les Palestiniens dont l'un des négociateurs, Akram Haniyé, a publié un procès-verbal de la rencontre. Une enquête menée par Le Monde auprès des différentes parties montre une réalité nuancée ( Le Monde du 29 décembre 2000). En juillet 2001, Robert Malley, conseiller du président Clinton, qui participait aux pourparlers, a démonté quelques « mythes » à propos de Camp David ( lire page 8 ). M. Barak a fait à Camp David des propositions qu'aucun premier ministre israélien avant lui n'avait faites et a brisé des tabous. Les Palestiniens ont fait des concessions mais les propositions qui leur ont été faites par Israël étaient en deçà de leurs aspirations.
En décembre, lors de négociations qui ont eu lieu à Taba, en Egypte, les deux parties ont pu réduire le fossé qui les séparait. Ces négociations ont été interrompues en janvier 2001, à la demande de la partie israélienne en raison de l'imminence d'élections législatives anticipées. Entre-temps, la visite d'Ariel Sharon, alors chef de l'opposition de droite, sur l'Esplanade des Mosquées à Jérusalem le 28 septembre 2000 avait encore accentué la colère palestinienne - qui prit la forme de l'Intifada Al-Aqsa.
Depuis, le problème n'est plus traité que sous l'angle du rétablissement de la sécurité. Les seuls documents de référence sont désormais un plan de sortie de crise élaboré en mai 2001 par une commission multinationale conduite par l'ancien sénateur américain George Mitchell et un autre de cessez-le-feu élaboré en juin par le directeur de la CIA, George Tenet.
Le président George W. Bush et son entourage se sont presque totalement désengagés du processus politique et ont systématiquement considéré les actions militaires israéliennes contre les Palestiniens comme de légitimes opérations de sécurité. M. Bush n'a même pas eu à ce jour une conversation téléphonique avec M. Arafat, alors qu'il a déjà reçu à six reprises le premier ministre israélien, Ariel Sharon. Sans aller jusqu'à déclarer M. Arafat « hors jeu », comme l'aurait voulu M. Sharon, l'administration américaine a laissé les coudées franches au premier ministre israélien, qui affirme mener contre l'Autorité palestinienne la même guerre que Washington conduit contre le terrorisme d'Al- Qaida. A la mi-avril, tous les symboles de l'Autorité palestinienne avaient été détruits par l'armée israélienne. Des villes autonomes ont été réoccupées. Le président palestinien, placé en résidence forcée à Ramallah dès le 3 décembre 2001, est assiégé par Tsahal depuis le 29 mars 2002.
C'est seulement en novembre 2001 que M. Bush a brossé sa « vision » politique d'un Proche-Orient où deux Etats, la Palestine et Israël, vivraient côte à côte. C'est fin mars que les Etats-Unis ont co-inspiré et voté une résolution en ce sens au Conseil de sécurité de l'ONU. Voter n'est pas encore agir.
MOUNA NAIM
Le Monde du 18 avril 2002
