Droit administratif: le service public

- TC Blanco, 1873, a un intérêt double puisqu’il est fait référence à la responsabilité mais aussi qui est capable de gérer ce contentieux, l’administration ou le judiciaire. Finalement il n’y a pas d’équivalence, la responsabilité d’un point de vue traditionnel née d’un acte (point de vue judiciaire). Mais devant le juge administratif il n’y a pas forcément générateur de responsabilité. Il reconnaît une responsabilité spécifique . Depuis cet arrêt et jusqu’à aujourd’hui il n’y a pas de principe de responsabilité. Il reconnaît un principe de responsabilité de l’Etat mais de ce fait il peut mettre un terme à une théorie qui été la théorie de l’Etat débiteur cette théorie interdit le juge judiciaire a condamner l’Etat. Cette théorie est contradictoire avec les critères mis en place ( acte de gestion et acte de prestation). L’arrêt Blanco est important parce qu’il va être utilisé par la doctrine comme un moyen d’explication du service public, surtout utilisé par Léon Duguit. La théorie du service publique se développe sur la base de grands arrêts comme l’Arrêt Terrier 1903. En cela, on dit que tout acte qui concourt directement ou indirectement du service public dans le domaine de la gestion publique et donc relève du droit administratif. - CE, 1903, TERRIER: « les départements avaient passé des contrats avec des chasseurs de vipères bénéficiant d’une rémunération afin de tuer ces reptiles. Ces contrats sont qualifiés d’administratifs car ils sont en relation avec un service public. Il y a donc un rapprochement entre l’activité de service public et la compétence administrative. » Le service publics n’a cessé d’être confronté à des crises, elle se présente sous plusieurs forme est née de la manière dont on l’a envisagé. Les tenants de l’école du service public fait une notion trop parfaite trop englobante. Effectivement la notion n’a pas supporté l’évolution de la société. Cette conception ne pouvait aboutir qu’à un échec: crise conceptuelle. La service public ne va plus permettre d’expliquer l' évolution de la société. Romieu « il peut se faire que l’administration, tout en agissant… dans l’intérêt du service public proprement dit, n’invoque pas le bénéfice de sa situation de personne publique et se place volontairement dans les conditions d’un particulier ». - CE, 1912, Société des granits porphyroïdes des Vosges : il s’agit d’un marché d’achat de fournitures pour paver une ville. Pour le Conseil d’État un marché d’achat de fournitures, même pour paver les villes, est un marché relevant du droit privé ne renvoyant pas devant le service public. Cela montre l’existence d’une gestion privée dans le service public. Aujourd’hui ce raisonnement n’est plus possible depuis une loi de 2002. Léon Blum a pour conclusion par rapport à cet arrêt « ce qu’il faut examiner, c’est la nature du contrat lui-même indépendamment de la personne qui l’a passé et de l’objet en vue duquel il a été conclu ». Toutes les activités de service publics ne seront plus forcément issues de personne publiques. On va confier des missions administratives à des personnes privées. On a l’évolution de la question du SPIC (Service Public Industriel et Commercial) qui va constituer un élément de crise du droit administratif. - Tribunal des conflits, 9 décembre 1899, Association syndicale du canal de Gignac : selon cet arrêt, l’affaire montre que l’on peut associer aux services publics des personnes privées en prenant exemple sur les associations syndicales. Assimilation a l’activité de service public implicite. Cet arrêt met en scène l’intervention de personnes privée dans le cadre d’un service public. - Tribunal des conflits, 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest : La crise s’exprime par l’apparition du droit privé dans la gestion du service public. Cela constitue une atteinte au concept du service public tel que perçu par l’école de Duguit. Evolution historique majeure qui va conduire à une complexification du droit et de la répartition des compétences. On observe une intrusion du droit privé dans le droit public notamment dans le cadre des services sociaux. - TC, 1955, « Naliato »: concerne les services publics comme les centres aérés ces activités seront reconnues de service public mais soumises au droit privé. - TC 1983 « Gambini »: Abandon de Naliato. Dans les années 1950, le service public va connaître un regain d’intérêt en tant que critère d’application du droit administratif. Par exemple. - CE 1955 « Effimieff » - CE, 1956 « Epoux Bertin » - CE, 1956 « consort Grimouard » - CE, 1956 « Société le Béton ». II. Définition de service publique Le service public lorsque l’on en parle de façon générale c’est au sens matériel. En tant qu’activité c’est une notion difficile à définir puisque le juge lui même ne la définitif pas il s’en sert comme motif. Trois élément définissent le service public: - Un élément matériel : une activité dont le but est la satisfaction de l’intérêt général. - Un élément organique : nécessite l’intervention d’une personne publique, de manière directe ou indirecte. via une prérogative de puissance publique. - Un élément juridique : régime juridique exorbitant de droit privé A) L’élément matériel, une activité d’intérêt général L’intérêt général est difficile à définir c’est ce qui est considéré à un moment donné par l’Etat. - CE, 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers : cette jurisprudence caractérise le socialisme municipal. On a le développement des idées de solidarité alors que le Conseil d’État est plutôt libéral. Le socialisme municipal est le fait, pour une commune, de décider de prendre en main le besoin économique en cas de nécessité. Le juge va mettre en place à la suite un certain assouplissement puisqu’il est possible de faire des interventions économiques. B) L’élément organique Pour qu’il y est un service public il faut qu’il y est un lien avec une personne publique, ce lien s'est distendu puisque a un moment donné dans les années 40 il va y avoir une phénomène qui est la gestion d’un service public par des personnes privées. L’Etat s’est servie d’entreprise pour réguler certaines activités. C’est une volonté politique. Cela va créer une ambiguïté. Le juge va se demander à chaque fois sur le lien avec l’administration. Une intensité variable est possible d'observer. Dans certain cas un simple contrôle de l’administration va permettre de justifier que le service public poilue une personne privée. C) L’élément juridique, régime de droit public Le régime exorbitant on l’observe par rapport a la prérogative de puissance publique, c’est un pouvoir que l’on donne par exemple à une fédération sportive (pouvoir de sanction par exemple). On rencontre des situations où le critère de prérogative de services publique n’existe pas mais un pouvoir manifeste est donné à l’activité privée. Le juge va faire prévaloir le lien organique. - CE Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés : dans certains cas le juge applique un régime dérogatoire alors qu’il n’y a pas de prérogatives de services publics. Section 2 / Service public et droit de l’UE Le droit du SP va se développer corrélativement avec un État plus présent, plus près du citoyen. Quand on dit SP on parle aussi de la crise du SP, puisque l’évolution est dû à des crises. Le droit à l'Union Européen donne un certain nombre de règles. le CE c’est véritablement exprimer en 1994 de façon sévère. Rapport relatives aux service public , ce d'état , service public, services publics : déclin ou renouveau, EDCE 1994, n°46 “l’europe n’instruit pas le procès ou des service(s) public(s) ; elle fait pire ; elle ignore largement la notion de service public et l’existence des services publics”. Le CE répond de manière négative. Le droit de l’UE va bouleverser le SP. Cette crise est moderne. La mutation du SP est assez récente, les règles applicables en matière de droit de la concurrence mais aussi la façon dont l' Etat entre dans l’économie. Ce droit vis-à-vis du SP dès 1957 va concerner le SP mais la France va pendant de nombreuses années l'ignorer. Les institutions de l’UE vont laisser la France faire. La concurrence va peu à peu s’élargir. Dès les années 80 les choses vont commencer à se précise. La France ne va pas changer dans un premier temps son droit. A la fin des années 80 on constate de nouvelles exigences mais elles ne sont pas réellement nouvelles puisqu’elles étaient dans le traité. On va observer un choc au début des années 90, entre la conception française de l’économie et le droit de l’UE. Au début des années 90 ces deux conceptions vont s’affronter, c’est quelque chose d’assez tardif. C'est donc au début de ces années 90 arrive une véritable critique de la part du CE envers le droit de l’UE. - CE, 1994, « Service public, services publics : déclin ou renouveau » : on observe officiellement une prise de conscience et une inquiétude à l’égard du droit de l’Union européenne. Il apparaît dans ce rapport que le Conseil d’État a une opinion très négative de l’influence du droit de l’Union européenne sur les services publics et leurs devenirs. Le CE est très critique contre le droit de l’UE. Ce rapport marque une période de basculement, d’une nouvelle crise. L’expression même de SP est quasiment absente à cette époque, alors pourquoi l’UE s’y intéresse? Déjà cette expression ne se trouve pas dans le traité de Rome, on évoque une notion de l’article 106 du TFUE: « « Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l’Union » L’UE donne une définition du SP de manière négative. La concurrence est évoquée dans cet article qui n’a jamais été modifié mais il n’y avait pas de porté, dès lors il a un impact puisque qu’il est appliqué. Le SP est comme tous les autres et il est géré par les entreprises, l’Etat est assimilé à une entreprise, il est donc soumis à la concurrence. En France le SP est dans la plupart des cas conçu pour échapper aux règles de concurrence. Cela étant des dérogations sont possibles, il faut qu’il y est une incompatibilité. Cette logique n’est pas compatible avec ce que la France a fait du SP. Cet état du droit, à partir des années 1990, va évoluer et c’est le résultat d’un certain nombre de négociations faites par la France face aux incertitudes juridiques sur le fonctionnement des services publics. À partir de là, il va y avoir des négociations et on observe, dans le travail de la Commission et les révisions des traités, une prise en considération plus grande, plus significative du service public. Le SP a été pris en considération à partir de ce moment. Dès 1997, avec l’élaboration du Traité d’Amsterdam, on va modifier la première partie du traité. Ce traité présente l’intérêt de renforcer le positionnement du service public grâce au travail opéré auparavant. On a donc une prise en considération plus forte du service public. L’Art.14 du TFUE fait référence au service public et aux questions de cohésion sociale. C’est un geste fort. Le Traité de Nice décembre 2000 va également aller plus loin puisque la caractéristique ce dernier est l’introduction d’une charte de droits fondamentaux du droit de l’UE qui a été intégrée par le Traité de Lisbonne. Cette charte est tournée vers l’avenir avec une conception plus élargie. Ces droits très ouverts vont devenir une véritable norme. Dans cette charte on va avoir un article intéressant concernant le service d’intérêt économique général. - Article 36 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne « L’Union reconnaît et respecte l’accès aux services d’intérêt économique général tel qu’il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément au traité instituant la Communauté européenne, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l’Union ». La France a sans doute contribué à cette évolution mais celle-ci ne nous a pas empêché de revoir notre définition du SP, pour se rapprocher de la notion d' UE. On peut mesurer juridiquement l’évolution du SP au regard qui droit de l’UE, cette évolution est considérable, fondamentale. On observe une influence du droit de l’Union européenne sous un double angle. D’abord par une remise en cause des monopoles publics, ensuite par des réformes françaises pour clarifier la notion de service public et sa compatibilité avec les dérogations du droit de l’Union européenne. - CJCE, 19 mars 1991, République française c. Commission, C-202/88 : il y a lieu de relever, en second lieu, que le secteur des terminaux est caractérisé par la diversité et la technicité des produits et par les contraintes en découlant. Dans ces conditions, il n’est pas assuré que le détenteur du monopole soit en mesure d’offrir toute la gamme des modèles existant sur le marché, d’informer les clients sur l’état et le fonctionnement de tous les terminaux et de garantir leur qualité. I. Une remise en cause des monopoles publics. La conception française du SP c’est traduite par une confusion ou une fusion entre la gestion du SP ou du gestion monopolistique. Lorsque l’on a développé en France le SP on la développe sous forme de monopoles, en France il y avait forcément un lien entre gestion d’un SP et gestion monopolistique. A partir des années 80 la politique de l’UE va s’attacher à casser les monopoles des Etats membres on va donc s’intéresser au SP. Parmi les premiers réseaux concernés, il figure les services du secteur aérien. On progressivement démantelé ces SP qui été géré sous forme monopolistique. La Cour de justice va elle aussi commencer à prendre des décisions assez remarqué comme la France, l ‘Italie. - CJCE, 19 mars 1991, République française contre Commission : la CJCE a consacré l'existence d'un pouvoir normatif autonome de la Commission, sur la base du troisième alinéa de l'article 86 du traité CE. Démantèlement des monopoles. - CJCE, 10 décembre 1991, Porte de Gênes : était en cause la gestion de ports. Il y a du service public dedans mais il y a aussi du commercial. La Cour de Justice avait pointé la gestion du port de Gênes. Cela va induire des réformes de ce que l’on entend par service public auquel on accorde des droits exclusifs. S’il y a des droits exclusifs, il faut être sur un système particulier qui doit être hors concurrence. On a une jurisprudence qui s’exprime comme un relais de la commission. Il y a une remise en cause du SP a la française parce que celui-ci est un gestion monopolistique. Il n’y a rien d’automatique entre la gestion d’un SP et la gestion monopolistique, c’est plutôt un lien historique. II. L’exigence de clarification des missions de services publics L’influence du droit de l’UE sur le SP va mettre des exigences de clarification. A) Une clarification dans les définitions Deux mesures nouvelles: - Services d’économie générale, - Service universel. Le SP va correspondre à ce que l’on appelle dans le traité de service d’intérêt économique générale (SIEG) Ce qui est nouveau dans les années 90 dans ce que l’on entend de SIÈGE le soumet aux règles de la concurrence à condition que cela ne porte pas atteinte à sa mission particulière. L’expression utilisée dans le cadre de l’Union européenne pour désigner le service public à la française est l’expression de service universel qui a tendance à se généraliser à partir des années 1990. Cela renvoie de façon plus précise à notre conception du service public. Il s’agit d’un service qui est assuré sur l’ensemble du territoire d’un État qui justifie l’intervention financière de l’État. C’est un service qui implique des obligations sur lequel ne pèse pas forcément l’activité de service privé. Commission européenne qui définissent le SIEG « activités de services… considérées d’intérêt général par les autorités publiques et soumises pour cette raison à des obligations de service public ». Ce que l’on entend par SP c’est quelque chose qui va peser sur un entité et sur un point de vue économique va la freiner. Si l’on. Veut entrer dans la définition de l’UE il faut qu’il y est un poids qui justifie des compensations. B) Une clarification des conditions de restriction de la concurrence Ces règles de protection de la dérogation à la concurrence doivent être limitées et nécessaires, elles doivent être justifiées par un équilibre économique. C’est une conception a contrario. On voit une certaine souplesse nouvelle à l'égard du SP. -CJCE, 19 mai 1993, Paul Corbeau : Mise en avant de la possibilité pour les service postaux de dérogation aux règles de concurrence. La Cour exprime sa position sur les services publics et elle va préciser ce qu’elle entend par dérogation aux règles de concurrence justifiant une dérogation aux règles de la concurrence. La Cour va essayer de préciser en délimitant cette notion de service public. -CJCE, 27 avril 1994, Commune d’Almelo : On reconnaît un SP et des obligation du SP. Cette jurisprudence traduit un renouveau qui va permettre de définir la notion de service d’intérêt économique général. Le SIEG n’est pas définie dans le traité. A partir de la jurisprudence de la Cour de justice va pouvoir de permettre de définir. Il va être définit sur 4 éléments: - La qualité d’entreprise : Représente toute activité économique quelque soit sont statut public/privé, l’activité sera soumise à la concurrence. - La nature économique de l’activité: L’activité est considérée comme SIEG si elle a un intérêt économique, cela fait entrer le SP dans l’économie. -CJCE, 16 juin 1987, British Telecom: la Cour va préciser le caractère économique de l’activité en indiquant qu’un « organe exerçant des activités économiques de caractère industriel ou commercial […] n’empêche pas l’existence des relations financières entre l’État et cet organe ». - CJCE, 18 mars 1997, Diego Cali et Figli : Les activités de puissance publique ou activité de police pourront être retiré des règles de concurrence. - CJCE, 22 janvier 2002, CISAL : Exclusion des missions de solidarité comme activité économique. - L’investiture étatique: Le SP comporte un élément organique dans sa définition française mais on le retrouve aussi dans la définition européenne. Dans ce cas, on va retrouver une volonté de contrôle de la part de l’Etat. La position de la Cour estime que c’est un acte de puissance public qui a manifesté une présence dans l’activité. - CJCE, 23 mai 2000, Kobenhavns Kommune : Définition la concession par la présence d’un acte unilatéral, comme en France il n'y a pas de service public s’il n’y a pas d’État - L’intérêt général: C’est ce qui rapproche le SIEG du SP, c’est un intérêt différent de celui que l’on rencontre dans une entreprise privée - CJCE, 10 février 2000, Deutsche Post : Cela concerne la distribution du courrier transfrontalier. La Cour de justice va dire que c’est un service d’intérêt général car c’est une actif été importante. 4 éléments constitutifs du SIEG : - La qualité d’entreprise - La nature économique de l’activité - Une investiture étatique - Une mission d’intérêt général C) Le régime des entreprises soumises à l’Article 106 du TFUE A partir du moment où une entreprise gère un SP la Cour de justice va obliger cette entité a séparer les activité de réglementation de gestion économique Ils vont devoir opérer cette séparation. En France, on a créé des régulateurs, c’est-à-dire des autorités indépendantes de l’opération chargé du contrôle des réseaux. Ces régulateurs vont être créés sous forme d'autorités administratives indépendantes, disposant d’un pouvoir de sanction très fort. Il fait séparer la gestion des infrastructures et l’activité de gestion. En France on va créer dans les années 90 un second établissement public ( Par exemple SNCF/ Réseaux de France). Cela implique une réorganisation des grands services publics. C’est une séparation organique et une séparation comptable Il va donc falloir séparer entre les activités ordinaires et les activités du service universel. Il va falloir identifier les activités qui sont indispensables à l’entreprise et celles qui ne le sont pas. C’est ce que va préciser la Commission dans une Communication du 20 septembre 2000 sur les services d’intérêt général en Europe. Il y a 4 éléments dans le service universel. - Une prestation minimum de base à laquelle ont droit tous les usagers du service. - Assuré sur l’ensemble du territoire. - À des conditions financières abordables pour l’ensemble des usagers. - Composante culturelle : s’insère dans les traditions politiques et sociales D) Le critère de la nécessité des dérogations de concurrence Dans quelle mesure pouvons- nous déranger les obligations de concurrence? L’invention de l'État est interdite puisque cela est contraire à la concurrence. Il y a encore une opposition car pour la France, le SP justifiait l' intervention financière. Le critère de la nécessité des dérogations à la concurrence a évolué. Le SEIG ne signifie pas l’application absolue à des règles de concurrence, il existe des dérogations. La jurisprudence de la Cour de justice de l’UE va la faire évoluer. Dans un premier temps, dans les années 80, les dérogations vont se justifier par la démonstration de la part de l’état concerné, que les dérogations ont été indispensables à la survie du SP. La question de la nécessité de la dérogation a été exprimée dans un 1er temps de manière rigoureuse, étroite par le juge de l’UE, puisque ce qui justifiait la dérogation n’était pas seulement une gêne dans le SP mais une impossibilité pour SP d’agir à cause des règles de concurrence. - 20 mars 1985 British télécom. A partir des années 90 il va y avoir une assouplissement dans l’interprétation des dérogations, là où la cour de justice exige qu’il y est une incompatibilité totale entre le fonctionnement du SP et des règles de la concurrence, elle va dès lors dire qu'il y a des difficultés financières. - CJCE 10 février 2000 Deutsche Post : Déséquilibre insupportable pour justifier cette dérogation. - CJCE 17 mai 2001, Poste Italiane : A partir de quand exiger une dérogation? Assouplissement dans le but d’un équilibre économique du fonctionnement du SP: permet de justifier une dérogation. Une jurisprudence autour de la question du financement va se développer. Dans ce contexte concurrentiel, jusqu'où pouvons-nous aller? On est passé à une conception assez restrictive de l’aide d’Etat à une notion plus souple. Cela signifie que la Cour de justice a pendant longtemps considéré toute intervention public comme une aide d’Etat. L’aide d'État est régi par l’article 107 et 108 du TFUE. Elle est soumise au régime de l’interdiction ( toute aide n’est pas compatible avec la concurrence). Elles sont autorisées sous certaines conditions restrictives. Tout ce qui concerne l’intervention dans un secteur devenu concurrentiel devient aide de l’Etat. Dès lors que l’on rentre dans une aide d’Etat on est soumis à une obligation de notification notamment à la Commission. Elle examine la situation. Il y a des problèmes puisque certaines fois l’examen se fait après. - TPICE, 27 février 1997, « Fédération française des sociétés d’assurance contre Commission »: L’Etat est soumis à l’obligation de notification à la Commission. Toute intervention de l’Etat reste une aide d’Etat. L’avantage fiscal est une aide d'État. La jurisprudence va évoluer pour considérer que le financement public justifié par les nécessités du SP, mesures compensatoires vont être considéré comme des mesures ne relevant plus de la notion d’aide d’Etat. - CJCE, 22 novembre 2001, Ferring :Les mesures compensatoires ne relèvent plus de la notion d’aide d’Etat. L'exonération de taxes n’est plus une aide d’Etat. L’avantage qu’apporte l’exonération des taxes est comparé avec les obligations du SP. Comment va on analyser la compensation? - CJCE, 24 juillet 2003, Altmark Trans GmbH : cet arrêt donne des précision sur ce que doit être dès compensation financière des obligations de service public. Il pose 3 conditions qui doivent être remplie: - Il faut que les obligations soient clairement définies. - Il faut calculer le coût de la compensation. - L’Etat doit calculer le coût du SP la compensation ne doit pas dépasser le surcoût occasionné par le SP. - L’entité en charge du SP doit être déterminée afin que son fonctionnement soit comparé à une entreprise normale de marché. Section 3 / Les différentes catégories de services publics Ces principes de fonctionnement peuvent être nommés comme des lois du SP ou encore les lois de Rolland. Ces lois sont classiques au nombre de 3, on exclut d’une 4eme loi concernant la gratuité. Elle n'a pas pu s’imposer car dans un contexte concurrentielle la gratuité ne peut pas en faire partie. Trois principes qui régissent le fonctionnement du SP: - Le principe de continuité - Le principe de mutabilité, d’adaptation. - Le principe d’égalité. Leur application n’est pas absolue, ils doivent être entendus en fonction d’un certain nombre d’éléments. I. Le principe de Continuité du Service Public C’est un principe qui n’est pas inscrit dans la Constitution mais il a été consacré par le Conseil constitutionnel comme un principe à valeur constitutionnelle. Ce principe de valeur constitutionnelle n’est pas rattaché à une disposition écrite. Ce principe de continuité a été dégagé pour compenser une autre principe qui a lui été inscrit dans un texte de niveau constitutionnel, qui est le droit de grève. Ce droit a été inscrit dans la constitution dans le préambule de la constitution de 1946. - Conseil constit., 25 juillet 1979, Continuité du service public de la radio-télévision : la reconnaissance du droit de grève ne saurait faire obstacle au pouvoir du législateur d’apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d’assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle. Paradoxalement c’est le droit de grève qui a une valeur première en France, et le principe de continuité à une valeur compensatoire, ce droit n’est pas absolu. - CE, 13 juin 1980, Mme Bonjean : on qualifie le principe de continuité de principe fondamental. Ce principe de continuité justifie un certain nombre d'obligations dans le cadre du fonctionnement du SP. Ces obligations figurent souvent dans les textes organisant le SP. Ce principe régit également le principe de l’imprévision, événement imprévu qui va bouleverser l’économie du contrat le contrat et qui va entraîner une compensation de la part de l’administration. Le principe de continuité tient son fonctionnement dans l’existence du droit de grève dans le SP. Ce droit de grève est un droit qui a été reconnu pour mettre un terme a une situation qui été assez sévère en France jusqu’en 1946. Jusqu’alors c’était le principe de continuité qui prévalait la grève était perçu comme un obstacle au principe absolu. Le grève était interdite car cela constituait une interruption du SP. - Hauriou: « le droit de grève, c’est le droit de guerre privée qui reparait » - CE, 7 août 1909, Winkell : 1ère grève dans le SP; Le Conseil d’État montre l’état d’esprit de l’époque et qualifie la grève d’acte illicite et admet les révocations. (exclusion du statut de fonctionnaire). Cette position extrême a pu justifier une inscription dans le préambule de 1946. Paradoxalement le principe de continuité n’est pas inscrit. - CE Ass., 7 juillet 1950, Dehaene : le droit de grève est reconnu et n’est plus considéré comme illicite. Il témoigne le revirement de position du CE et surtout qui va essayer de concilier le droit de grève et le principe de continuité. Il va alors poser les règles et les limitations à l’exercice du droit de grève. La principale loi sur le droit de grève date du 31 juillet 1963 : concerne le droit de grève dans les SP mais ce n’est pas celle prévue dans la constitution. Cela étant, la plupart des grandes entreprises du SP sont soumises à cette loi. Par la suite, il y a eu des interventions législatives partielles, notamment sous le gouvernement Sarkozy. Deux lois ont été adoptées sur les grèves : - loi du 21 août 2007 : sur dialogue social et continuité du SP dans les transports terrestres réguliers de voyageurs ( SNCF / RATP ). Depuis cette loi, la SNCF a l’obligation d’informer préalablement et de prévoir des règles de fonctionnement pendant la grève. - loi du 20 août 2008 : sur l’accueil des élèves dans les écoles et garderies au cours des grèves. II. Le principe d’adaptation ou de mutabilité du service public Ce principe est assez ancien, il a été dégagé d’une jurisprudence en matière de contrat - CE, 1902 « Cie Nouvelle du gaz de Déville-Lès-Rouen » : la modification unilatérale du contrat est une possibilité pour l’administration afin de garder le contrôle. Il y a aussi une adaptation reconnue dans les mutations du SP. - CE, 1910 « Cie générale des tramways » : possibilité pour l’administration de modifier les conditions de fonctionnement du SP » L’adaptation du SP implique un droit au fonctionnement normal du service pour les usagers. La question est de savoir si ce droit peut aller jusqu’à exiger le maintien d’un SP. La jurisprudence n’a pas reconnu à l’usager le droit du maintien du SP en raison du droit d’adaptation. L’administration a le droit de moduler le fonctionnement du service dès lors qu’il n’est pas obligatoire - CE Sect, 1977 « Chambres de commerce de La Rochelle, de Belfort et de Lille » : les usagers d’un service public qui n’est pas obligatoire n’ont aucun droit au maintien de ce service. L’administration peut mettre fin à ce service lorsqu’elle l’estime nécessaire. - CE, 1991 « Fédération nationale des associations d’usagers des transports » : le Conseil d’État ne voit aucun obstacle à la suppression de ce service. Le juge fait un contrôle minimum sur l’EMA. - CE, Sect, 1961 « Vannier » : interruption du service de la télévision pendant plusieurs mois. Des usagers du SP ont engagé une action en responsabilité de l’état qui a été rejetée. Le CE estimait qu’il n’y avait pas de faute. - CE, 1994 « Ministre de l’éducation nationale » : les usagers n’ont pas de droit au maintien du service public. - CE, 2001 « Poirrez » : concernant la réduction de la fréquence de la desserte d’une gare, le CE a considéré que c’était légal dans la mesure où cela participe à une meilleure satisfaction des besoins des usagers. - CE, 2004 « FNAUT » : le juge annule puisque le décret avait été pris dans une procédure irrégulière. III. Le principe d’égalité du service public Ce principe est d’ordre juridique. L’égalité est une notion juridique qui est assez transversale car utilisée par les juridictions avec le même sens. En droit français, l’égalité repose sur la différence de situation: on estime que les individus placés dans une situation identique méritent un traitement identique. La notion de différence de situation n’est pas très claire. Devant les juridictions administratives le principe d’égalité est souvent invoqué au niveau des fonctionnement des services publics locaux. Puisque ils sont nombreux et ils concernent le quotidien des administrés. Cela ne signifie pas que la notion est différente en fonction des situations. Ces services sont souvent créés par les communes. Ce sont d’abord: - Service sociaux: organisation d’une crèche. - Service culturel: musique, théâtre Ils sont développés par les communes et le litige naît de la différenciation des tarifs, qui sont variables suivant les personnes. Très souvent cette légalité est invoquée à tort et à travers, le juge a lui une approche stricte. C’est la tarification qui fait l’objet d’un contentieux et qui met en avant les différenciations des traitements suivants les catégories d’usage, dans la plupart des cas cela est justifié, dans d’autres pas du tout. Comment le juge appréhende cette problématique? Dans le principe d’égalité il y a une part de subjectivité. - CE Sect., 29 décembre 1997, Commune de Gennevilliers et Commune de Nanterre : le Conseil d’État qualifie le service de service public municipal administratif à caractère facultatif. Les usages peuvent en fonction des revenus de tarifs différents, c’est donc leur situation sociale qui constitue une différentiation. On observe également une différenciation en lien avec la commune. - CE Sect., 13 mai 1994, Commune de Dreux : la tarification est validé par le Conseil d’État. Il admet ici mais il ne l’accepte pas de la manière dont elle la fait. Cet arrêt a inspiré le législateur qui a utilisé une formule qu’il reprend dans l’Art.147 de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions.« Les tarifs des services publics administratifs à caractère facultatif peuvent être fixées en fonction du niveau du revenu des usagers et du nombre de personnes vivant au foyer. Les droits les plus élevés ainsi fixés ne peuvent être supérieurs au coût par usager de la prestation concernée. Les taux ainsi fixés ne font pas obstacle à l'égal accès de tous les usagers au service ». Cette notion d’égalité est fuyante et cette idée de différence de situation est subjective dans les catégories considérées comme identiques ou non. - CE, 8 avril 1998, Association pour la promotion et le rayonnement des Orres : la commune avait décidé de déléguer la gestion de l’eau sur une partie de la commune, engendrant une tarification de l’eau. Le Conseil d’État utilise un raisonnement pour contrôler cette façon de procéder de la commune. Il reconnaît ce choix en disant « qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’interdit à une commune de n’affecter que partiellement un service public, dès lors que la différence de traitement en résultant pour les usagers du service public est justifiée ». On trouve également des exemples de censures. - CE, 12 juillet 1995, Commune de Maintenon : La différence de tarification selon la résidence dans la commune n’est justifiée par aucune considération d’intérêt général, atteinte au principe d’égalité, pas de différence de situation objective et convaincante pour le juge. - Cour administrative d’appel de Lyon, 13 avril 2000, Commune de Saint-Sorlin-d’Arves : il y a une rupture au principe d’égalité en considérant que tous ceux qui utilisent ce service ne subissent pas de traitement différent. On observe à propos de la tarification de certains ouvrages, tels que les péages, une différence de conception entre le Conseil d’État, le Conseil constitutionnel et le législateur. - CE Sect., 10 mai 1974, Denoyez et Chorques : le Conseil d’État considère une différence de situation entre les usagers permanents et les usagers exceptionnels. Le législateur crée, le 12 juillet 1979, trois catégories et donc trois tarifications possibles (tarifs propres aux usagers domiciliés sur le territoire). Le Conseil constitutionnel est saisi de cette loi et valide la position du législateur en affirmant une conformité au principe de l’égalité. 4. La gratuité des services publics La gratuité n'est pas considérée comme une loi du service public, la doctrine est unanime sur le fait que la gratuité ne doit pas être une loi … Section 4 / Les principes de fonctionnement du service public On parle aussi de loi administrative : le juge considère qu’il y a des principes fondamentaux qui régissent le service public. Quand on parle de SP administratif (SPA), on a tendance à l’opposer avec le SP à caractère industriel et commercial (SPIC) Une autre distinction est moins connue mais tout de même importante : SP ordinaire et SP constitutionnel. I. Les services publics constitutionnels On a introduit une référence au SP dans le préambule de 1946. Il comporte un alinéa 9 qui renvoie au SP avec une logique particulière. « Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ». = Justification la nationalisation d’un SP, c'est-à-dire la prise en charge de la gestion directe d’un SP par l’Etat à partir du moment où ce SP a acquis les caractères d’un monopole de fait ou d’un SP national. C’est sur la base de ce texte que le CC a dégagé la notion de SP constitutionnel pour protéger certains SP avec l’idée que certains d’entre eux s’imposent au législateur et interdisent au législateur d’y porter atteinte. Il faudrait distinguer ces SP des autres dont la suppression est possible par simple décision à caractère réglementaire. - CC, 25/26 juin 1986, Loi de privatisation : le CC dégage la notion de SP constitutionnel, leur nécessité découle de principes et de règles de valeur constitutionnelle. On distingue alors la notion de SP national et celle de SP constitutionnel. Le CC a eu l’occasion de préciser les caractéristiques des SP nationaux méritant le statut de SP constitutionnel. Le premier SP concerné a été France Télécom qui a fait l’objet d’une décision du CC : - CC, 2006, loi relative au secteur de l’énergie : CC saisi sur le fondement de l’alinéa 9 du Préambule de 1946. Le CC rappelle que le fait qu’une activité ait été érigée en service public national sans que la Constitution l’ait exigé ne fait pas obstacle au transfert au secteur privé de l’entreprise qui en est chargée Le CC a toujours été prudent et s’est gardé de préciser ce qu’il entendait par SP constitutionnel. Au delà de ça, la notion de SP constitutionnel semble recouvrir le noyau dur des grands SP fondamentaux de l’Etat : - Police - justice - enseignement public - santé = ces grands secteurs ne peuvent pas être transférés dans le privé II. Les SPA et les SPIC A. L’origine de la distinction Cette distinction a pour origine une décision célèbre du TC : - TC, 1921 « société commerciale de l’Ouest Africain » : affaire du bac d’Eloka. Le commissaire du gouvernement va développer une théorie du SP qui va perdurer. Cette décision opère un basculement car jusqu’en 1920, il existait un seul régime pour les SP qui était purement administratif. À partir de cette décision, une scission de régime apparaît à cause d’une difficulté d’identification de l’activité de certains SP. Dans ses conclusions le commissaire du gouvernement Matter propose de distinguer : - les SPA qui entrent dans les fonctions normales de l’Etat - les SPIC sont ceux qui sont entrepris à titre privé Cette distinction présente aussi une ambiguïté entre ce qui doit rester administratif et ce qui doit entrer dans le cadre des SPIC. Il y a une limite tenant à la possible évolution du SP au-delà des fonctions traditionnelles. Cette conception de Mater est une conception restrictive qui aurait pu conduire à la soumission au droit privé du plus grand nombre de SP. Le JA va préférer avoir une conception plus souple du SPA. Pour le TC, il faut entendre cette distinction SPIC/SPA sur le plan de la compétence. Là où le JA était compétent jusque-là, le juge judiciaire pourra désormais avoir un droit de regard. Dans l’affaire du Bac d’Eloka, le TC considère que la compétence devait relever du juge judiciaire. On admet que le SP peut être géré par des personnes publiques mais soumises au droit privé en raison de leur objet et des conditions de leur exploitation. Cette distinction n’est pas très fiable, cf. Décision Denoyez et Chorques où le SP en question est un SPA. Il contredit la décision du bac d’Eloka qui est à l’origine de la distinction SPIC / SPA. Désormais, la plupart des éléments du SPIC seront soumis au droit privé. Cela ne veut pas dire pour autant que le droit public sera totalement exclu du SPIC. - CE Sect. 2001 « Société des eaux du Nord » : Application de la théorie de la clause abusive en droit public. Le CE va se considérer comme compétent alors que c’était un SPIC. CE saisi pour une question préjudicielle par le JJ pour la gestion de l’eau ( SPIC ) B. Le critère d’identification L’abondance de la jurisprudence de l’époque s’explique par une absence de qualification par des textes des SP. S’il n’y a pas de précision sur la nature du SP, on doit se référer au raisonnement du JA qui a été révélé dans : - ccl du commissaire du gouvernement Laurent sur CE, 1956 « union syndicale des industries aéronautiques » : raisonnement par tâtonnement. Cette jurisprudence a tendance à attirer la compétence du JA, ce qui s’exprime par une présomption d’administrativité au profit du juge. Lorsqu’il hésite, il penchera plutôt pour une identification de SPA. Cette présomption pourra être renversée lorsqu’un certain nombre d’indices mettront en avant le caractère industriel ou commercial du service : - objet du service : considéré comme SPA ou SPIC en fonction de l’objet, s’il s’agit d’une activité administrative ou non - mode de financement du service : si redevances, c’est un SPIC, si c’est des taxes, c’est un SPA. Si l’activité est financée par redevances, le JA penchera pour un SPIC. - CE, 1985 « Jeissou et SEM du pont de Saint-Nazaire-Saint-Brévin » : Le juge refuse de renverser la présomption d’administrativité, c’est un SPA. Contre exemple. - CE,1987 « Société Carfos » : Le JA décline sa compétence en qualifiant les services d’outillage des ports comme SPIC - TC, 1979 « Syndicat d’aménagement de Cergy-Pontoise » : le service d’enlèvement des ordures ménagères est un SPA financé par une taxe. Lorsque le SP est gratuit, c’est normalement un SPA car il n’y a pas de redevance. - TC, 1979 « Dames le Cachet » : service pas considéré comme un SPIC mais comme un SPA en raison du mode de financement de l’activité « dans des conditions exclusives de tout caractère industriel ou commercial » - les modalités de fonctionnement : on regarde comment l’activité est gérée et si cela ressemble au public ou au privé - ccl Laurent sur Union syndicale des industries aéronautiques : le juge va regarder comment fonctionne l’entité (recours à la comptabilité publique ou privée, recours à l’usage de commerce, recherche d’un équilibre financier, le statut du personnel…). Si l’entité ressemble au fonctionnement d’une entreprise privée, cela permettra de la qualifier de SPIC. - TC, 1988 « Ville de Cannes contre M. Ponce Joseph » : le juge qualifie en SPA la gestion du palais des festivals. Section 5 / L’établissement public Mode de gestion du SP à la fois public mais aussi utilisé par des collectivités publiques. C’est une formule ancienne (fin 19e siècle) et un mode de gestion qui a eu du succès, notamment auprès des collectivités publiques. On a pu observer aussi certaines limites et dérives que l’on a essayé de surmonter. Cela a donc donné lieu à la création d’autres personnes morales de droit public. Pendant longtemps, l’établissement public était la seule personne morale de droit public en dehors des CL et de l’Etat. I. Notion d’établissement public A. Définition La doctrine classique définit l’EP comme « un SP personnalisé ». Cela est significatif de ce lien étroit entre SP et EP, c’est un SP auquel on a donné la personnalité morale. L’EP est d’abord créé pour gérer une activité de SP mais comme c’est une personne morale, il en a la souplesse et peut donc être utilisé pour gérer une activité privée non soumise au droit public. - personne morale de droit public : le droit applicable à l’EP est le droit public mais là aussi, on a pu observer une évolution. On a pu aussi utiliser l’EP comme une formule de gestion d’un service/activité en dehors du SP, comme des activités industrielles ou commerciales. Exemple : grandes manufactures L’EP est une formule ambiguë : à partir du moment où on accepte que la personne morale puisse suivre des règles de droit privé, la tentation a été de soustraire certaines activités à la gestion administrative - moyen de s’affranchir de certaines règles de droit public mais cela a forcément des limites. On parle d’EP par rapport à des collectivités de rattachement. C’est un outil juridique créé par une collectivité, le premier des réflexes est de savoir à qui il est rattaché. Il n’y a pas d’EP autonome, il n’existe que par rapport à une collectivité de tutelle. B. La classification Distinction selon la localisation : - EP national - EP local Le rattachement d’un EP à une collectivité n’est plus aujourd’hui significatif de la nature du SP géré. Ce n’est pas une règle absolue, il existe des EP locaux qui gèrent des SP nationaux. Exemple : pendant longtemps, les écoles étaient gérées en régie par les communes. Au moment de la décentralisation, on a décidé que certains SP nationaux pourraient être désormais gérés par des établissements locaux. On a donc confié aux régions les lycées et les collèges au département. Une loi du 13 août 2004 a affirmé que les CL gèreront les écoles primaires à travers des EP locaux. Exemple : les universités sont des EP gérés par l’Etat mais implantés localement. ● Les EPA et EPIC - EP à caractère administratif ( EPA ) - EP à caractère industriel ou commercial ( EPIC ) Les universités sont à caractère scientifique ou culturel. C’est d’abord un EP administratif mais qui exerce des activités industrielles ou commerciales. La différence entre ces deux caractères s’apparente à la distinction SPIC/SPA. Lorsque le juge est saisi de la nature, il va tenter d’établir la nature en fonction d’un faisceau d’indices identiques que celui des SPIC/SPA. Il raisonne de la même manière et applique le droit qui convient. La nature est guidée par la nature des activités. Le juge va regarder le SP géré pour savoir si l’EP est un EPA ou un EPIC. On retrouve la même incertitude qui fait qu’un SP puisse être considéré à une époque comme un SPIC et plus tard comme un SPA. - TA Paris, 26 juin 1987 « Reinhardt » : Qualifié d’EPA au regard de la nature de sa mission mais accomplit également des activités de nature industrielle et commerciale. l’IGN est plutôt un EPIC. Le juge s’appuie sur la mission pour statuer sur les litiges confiés à l’établissement. - TC, 15/01/1990 « Reinhardt contre IGN » : le TC considère que la publication de cartes géographiques établies par l’IGN participe de la mission administrative de l’établissement. Le TC penche pour une compétence administrative. - Le raisonnement du juge est basé sur la nature de l’activité. De là, il va en déduire le droit auquel l’EP est soumis. La jurisprudence est fluctuante en cas d’ambiguïté. Le JA examine le texte par rapport à sa propre autorité et il s’en remet à la qualification donnée par le législateur - CE, 12/02/1971 « Renard » : la qualification d’un EPIC implique l’application du droit privé. - TC, 29/12/2004 « voies navigables de France » : Voies navigables de France réorganisées en EPA ( loi de 1990 les avait qualifié d’EPIC ), jugement à l’encontre du législateur. - TC, 2006 « A. contre voies navigables de France » : problématique d’un litige sur les activités de police de l’établissement. Ici la compétence était judiciaire pour le mauvais entretien du canal. = La nature de l’établissement n’est donc pas un indicateur suffisant en soi. - CE, 4 juillet 1986 « Berger » : Financement public de l’établissement. Dès lors, il reste un EPA exerçant une action essentiellement administrative. Le litige relève du JA. Requalification d’EPIC en EPA, le JA va à l’encontre du texte qui affirmait que c’était un EPIC. EP à double visage : un EP peut gérer des missions administratives puis des opérations à caractère industriel et commercial. Un EPIC/EPA est qualifié mais exerce des activités des deux ordres. Si un litige se produit dans le cadre d’activités administratives, le JA est compétent. À l’inverse, si un litige se produit dans les cadre des activités industrielles ou commerciales de l’établissement, le juge judiciaire est compétent. - TC, 23/021981 « Crouzel » : chambre de commerce et de l’industrie = EPIC mais le juge doit faire la part des choses. L’activité d’un aéroport comporte des obligations administratives mais aussi industrielles et commerciales. Il faut faire en fonction du litige. Mise en avant de la double nature de la chambre de commerce de l’industrie. - TC, 9 juin +1986 « Commune de Kintzheim » : office national des forêts est un EP créé comme EPIC. Le juge va analyser ses activités et constater deux natures de SP gérées par l’ONF. Le TC attribue la compétence au JA car le problème vient d’un SPA ( surveillance = police administrative ) La problématique de l’EP à double visage relève d’un phénomène normal. Cela crée cependant une difficulté du point de vue de la compétence du juge en cas de litige. En revanche, la notion d’EP à visage inversé est anormale. Les activités doivent être en relation avec la nature de l’établissement. Dans ce cas de figure on a une opposition car le juge constate que la nature des missions n’est pas conforme à la nature de l’établissement. La jurisprudence en la matière se traduit par la soumission de l’activité en cause au juge normalement compétent. L’expression d’EP à visage inversé ne concerne finalement que les EPIC car il n’y a aucun intérêt d’avoir un EPA à visage inversé. - TC, 24 juin 1968 « Société d’approvisionnement alimentaire » : contradiction entre la mission et la nature de l’activité de l’EP = EP à visage inversé. Action purement administrative. - CE, Sect. 1997 « ANPEC » : le juge analyse la mission de l’établissement (mission de réglementation et de contrôle de certains organismes). Le juge administratif est saisi en disant que la mission exercée par l'ANAPEC une mission à caractère administratif, faisant qu’il soit compétent et que l’établissement est soumis aux règles administratives. ● les entreprises publiques et les établissements publics Entreprise publique : l’Etat possède plus de 50% des parts. Dans la liste de l’INSEE, il y a aussi les EPIC. Le droit de l’UE adopte une définition encore plus large pour des raisons de concurrence : cela englobe toute entité qui a une activité économique. Au final, c’est l’application du droit de la concurrence qui ressort dès que le droit de l’UE apparaît. En droit de l’UE, l’entreprise correspond simplement à une entité qui exerce une activité économique, sans considération organique - Article 345 TFUE « les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les Etats membres » Le lien entretenu entre l’Etat et les EP pose problème à la commission. Ce lien est un lien de tutelle et c’est ce qui pose problème, ce lien fait qu’un EP n’a pas de capital mais il bénéficie d’une garantie financière intégrale de l’Etat. Il ne peut donc pas faire faillite car l’Etat injecte directement, ce qui l’écarte du marché concurrentiel. Cela explique les difficultés de la France concernant les grands services publics gérés sous la forme d’établissements publics. En 2007, la Commission ouvre une enquête contre La Poste en estimant qu’elle dispose d’une garantie de l’État qui est une aide d’État. Cela doit être identifié comme une aide qui est donc illégale. La France doit alors transformer La Poste en société anonyme par une loi du 9 février 2010. - Tribunal de l’UE, 2012 « République française contre Commission : incompatibilité entre le statut de l’EP et l’application du droit de la concurrence. - CJCE, 3 avril 2014, France contre Commission : confirmation de la décision du tribunal de l’Union européenne du 20 septembre 2012. Les groupements d’intérêt public : la recherche est la première utilisation. Cela leur permet de s’associer avec des organismes privés pour mener des recherches communes avec le domaine public. Le législateur met en avant une formule conventionnelle pluri-partite. Dans les années 80, ce groupement sera utilisé dans plusieurs lois pour gérer des SP sans définition. Dans les années 90, on se retrouve avec une multitude de groupements d’intérêts publics sans réelle unité. - Le CE va faire évoluer cette formule pour qu’elle soit dotée d’un statut. Caractérisation du groupement d’intérêt public par la personnalité morale. - TC, 2000 « GIP habitat et interventions sociales pour les mal logés et sans abris » : cet arrêt caractérise le groupement d’intérêt public. c’est une personne morale à part entière reconnue par la juridiction. Personnes publiques soumises à un régime spécifique. II. régime juridique de l'établissement public A. La création et la suppression de l’établissement public