Urbanisme: Critique de texte scientifique

Analyse des espaces urbains Article de référence : « Politique européenne de la ville et gouvernement local en Espagne et en Italie «. Romain Pasquier et Gilles Pinson , 2004. L'objet de l'article sélectionné se résume, d'après les auteurs, en une question : « Comment une politique européenne, tout en s'intégrant à des stratégies locales de développement, participe à l' ''européanisation'' des modes de gouvernement des problèmes urbains ? «. Il aurait été intéressant de définir le concept d'européanisation: «Dérive du verbe ''européaniser'' signifiant "façonner à la civilisation européenne". Au XXème siècle, le verbe s'emploie en politique et en économie, pour envisager certaines questions dans une perspective européenne. « (Le Robert, 1992). Deux axes sont privilégiés : les logiques de diffusion des normes européennes dans les politiques urbaines locales et la mesure dans laquelle l'Administration européenne influence le gouvernement local au niveau des croyances, des pratiques et des instruments utilisés afin de répondre aux problèmes urbains. Le traitement des problèmes urbains au niveau de l'Instance européenne se concrétise par des programmes d'initiative communautaire visant à combattre la marginalisation socio-économique existante dans certains quartiers de grandes agglomérations européennes, effectifs depuis 1990 ( Projets Pilotes Urbains et les programmes Urban). La méthode utilisée par les auteurs dans le cadre de cette recherche est une étude comparée de l'impact de ces programmes dans deux villes de l'Union européenne. Mais il est difficile d'évaluer l'impact de cette politique communautaire car les programmes n'ont jamais traités de manière exhaustive l'ensemble des quartiers en crise des villes européennes .De même l'application des programmes a été faite de manière très sélective et donc l'influence de l'Union dans les politiques urbaines est fortement diffuse. De plus, les villes bénéficiaires des programmes ont des profils socio-économiques et historiques très diversifiés ce qui va, par conséquent, influencer l'orientation et l'impact des programmes. Pour essayer de contourner ces différents obstacles, les auteurs proposent une analyse de cas contrastés tant au niveau des caractéristiques des quartiers choisis qu'au niveau du programme appliqué (Urban I dans un quartier industriel de La Corogne en Espagne et Urban II/ Projet Pilote Urbain dans deux quartiers périphériques de Turin en Italie). Une comparaison plus détaillée des trois générations de programmes mis en oeuvre aurait peut-être permis de mieux cibler les difficultés d'une analyse comparée car les programmes ont des objectifs sensiblement différents. En effet, l'un des objectifs d'Urban II est de fixer les orientations de la Commission concernant la régénération économique et sociale des villes et des banlieues dans les politiques locales (Europa, 2005). 2% de son budget est alloué à l'échange d'expériences entre villes, ce qui permet de diffuser les pratiques (Commission des communautés européennes, 2002). Ceci a été matérialisé par son volet Urbact mais aussi par des réseaux plus locaux tels que le réseau Urban Allemand-Autrichien (Communautés européennes, 2003 ; Réseau Urban Allemand-Autrichien, 2006). Tout ceci peut pousser à s'interroger sur le réel dessein du projet, si l'importance donnée à l'apprentissage n'est pas plus grande que celle donnée aux résultats matériels du projet. D'autres politiques européennes possèdent également cette volonté d'instaurer les ''bonnes'' pratiques comme la politique de l'environnement (Halpern, 2009). Afin de réaliser l'étude comparée, deux procédés ont été utilisés par les auteurs : l'observation des résultats matériels sur le terrain et des entretiens (l'Adjoint au maire de La Corogne, le chargé du projet Urban à la municipalité de La Corogne, le président de l'association de quartier Gaitera, le responsable Urban 2 à Mirafiori Nord et le responsable du projet ''The Gate''). L'une des caractéristiques intrinsèques d'une recherche scientifique est le fait qu'elle doit être reproductible; malheureusement le texte ne donne aucun détail sur les structures et modalités des entretiens. Il est donc difficile de se faire une idée de la justesse et de la pertinence des données récoltées. En outre, aucun élément ne permet de connaître la méthodologie de l'échantillonnage des personnes interrogées, bien qu'il faille tenir en compte que les personnes sélectionnées ne sont pas toujours disposées à répondre à l'interview. La politique européenne des villes repose sur le principe de partenariats vertical (entre les différents échelons administratifs) et horizontal (entre les différents secteurs). Elle vise à passer outre la compartimentation des questions politiques, le paternalisme et la hiérarchie associés aux mécanismes politiques traditionnels mais aussi à favoriser le partage des risques et des responsabilités et d'encourager la création de réseaux. Il est possible d'observer certains effets de cette politique à l'échelle locale : réorganisation interne des services municipaux, rôle prépondérant des acteurs privés dans l'élaboration des politiques urbaines. Ce dernier point est sujet à controverse car il a quelques désavantages: promotion très visible des entreprises en ville (JCDecaux à Paris possède de nombreux abribus, éclairages publics, corbeilles, sanitaires,..), dépendance des pouvoirs publiques envers le privé (menace de tout démonter comme à Rennes en 1998), perte de concurrence (car des subsides leur sont accordés par les pouvoirs publics) (Baraud-Serfaty, 2011; Huré, 2012 ; De Foucaud et Kermanac, 2011). A La Corogne, l'objectif du projet était de participer à la création d'une stratégie de régénération pour une ville qui n'a pas les moyens financiers ni les instruments d'action publique pour engager un programme à long terme. La politique européenne a permis le décloisonnement sectoriel ainsi que la rupture avec la verticalité structurelle des politiques. Elle a contraint sept secteurs, parfois d'échelles différentes, de travailler collectivement autour d'un diagnostic de quartier. Elle a aussi promulgué l'ouverture aux acteurs privés via les partenariats privé/public. Dès lors, les acteurs associatifs ont pu investir les nouveaux lieux de rencontre et de sociabilité (forum métropolitain, centre social, complexe sportif et école maternelle) mis à leur disposition par la municipalité. Bien qu'ils n'aient pas participé à la phase de rédaction du projet mais bien à la phase de mise en oeuvre, les acteurs privés ont pu çà et là affiner ou modifier les actions menées. Par exemple, lors de la revitalisation de la rue commerçante, le programme d'aide aux petits commerçants a été établi avec l'aide des associations de quartier. Des aménagements ont aussi été faits au niveau des espaces verts, des friches portuaires ; de plus, des plans de réinsertion, de formation et de création d'entreprises ont été mis sur pied afin d'offrir aux habitants un meilleur cadre de vie. Tout ceci a permis la création d'une nouvelle identité collective et a donné lieu à la venue de populations plus jeunes. Il aurait été intéressant, ici, de vérifier si la population bénéficiaire de ces aménagements était la même que la population initialement en place ou si il s'agissait d'un cas de gentrification sachant que selon l'approche culturelle prônée par David Ley, la population remplaçante est relativement jeune (Ley, 1996 ; Van Criekingen, 2012). A Turin, l'objectif du projet était de confronter la stratégie de réforme des politiques urbaines engagée par les nouveaux dirigeants issus du bouleversement politico-institutionnel de 1990. Les normes européennes ont été diffusées plus naturellement qu'à La Corogne car les acteurs locaux y voyaient des ressources d'appoint très précieuses pour leur stratégie de réforme des moyens d'actions municipales. De plus, les objectifs nationaux de candidature du programme de l'Italie étaient différents de ceux de l'Espagne. Ils prônaient, entre autres, l'intégration de la politique au sein des municipalités pour surmonter l'approche sectorielle des problèmes urbains (GHK, 2003). Il y avait donc en Italie un niveau supplémentaire d'implication qui se ne retrouve que peu en Espagne. A contrario, les effets matériels sont moins frappants qu'à La Corogne. Dans le quartier de Porta Palazzo, bénéficiant du programme pilote urbain, une démarche de projet intersectorielle et participative a été lancée par la municipalité. Le projet est assuré par un comité réunissant tous les secteurs de l'administration communale et par des partenaires non-politiques (fondations, coopératives, associations du volontariat catholique et laïc,...) sous la direction d'un chef de projet. Pour chacun des projets lancés, les groupes de projets sont constitués à la fois par des représentants des citoyens, des fonctionnaires municipaux et des consultants extérieurs afin de valoriser les compétences des habitants et développer une capacité opérationnelle et de dialogue avec la municipalité. L'association des habitants ne se fait plus, comme à La Corogne, uniquement au moment de la mise en oeuvre du projet mais également au cours des phases de l'étude des problèmes, de l'élaboration des projets et évidemment pendant la mise en oeuvre des projets. Ce qui a aboutit à la constitution d'un système d'action pérenne associant habitants, associations et institutions locales. Ceci permet d'obtenir une meilleure adhésion des habitants au projet et ainsi d'accélérer le chantier. A chaque étape du projet, le chef de projet fut assisté par des consultants ou entreprises à caractère social dans le dessein d'un suivi du volet participatif de l'action. Grâce à cette méthode, Turin a connu un fort développement du secteur privé non-lucratif de l'assistance technique à la participation. La différence de niveau dans la participation citoyenne est ici clairement soulevée par les auteurs. Le quartier a vu la mise en place de réaménagements des espaces publics voués aux activités de marché, d'un programme d'aide à la formation pour les entrepreneurs issus de l'immigration et de mesures de traitement des problèmes sociaux. En conséquence, la population résidente a commencé à se diversifier. Mais les effets sur la structuration du réseau associatif restent plus timides car les autorités se sont heurtées à la difficulté de constituer une représentation des populations immigrées structurée. Dans le quartier de Mirafiori Nord, il est plus difficile d'observer des impacts massifs car Urban II a été lancé au moment des restrictions budgétaires de l'Union nécessaires à l'élargissement communautaire. Il a donc disposé de moins de crédits pour modifier l'environnement bâti. Néanmoins, dans les deux quartiers étudiés de Turin, des interventions sur le logement, les espaces publics et le développement économique et social ont été réalisées. Tout ceci a permis à la ville d'accueillir les jeux olympiques d'hiver en 2006. L'objectif des politiques italiennes étaient de constituer des structures échappant à la nomenclature sectorielle de l'administration . On peut donc affirmer que ce furent des relais performants des politiques européennes. Afin de déterminer si la politique européenne a véritablement servi d'apprentissage aux gouvernements locaux, il est important d'observer la pérennité des méthodes véhiculées par les programmes. A La Corogne, un changement dans la verticalité de l'administration municipale est observable bien que certaines formes de gestion sectorialisées soient réapparues. Urban a permis d'expérimenter de nouvelles formes d'actions publiques. Un bon nombre de ces actions s'appliquent désormais à d'autres zones urbaines, de manière moins concentrée, par exemple via des conseils au petit commerçant ou par la création d'équipements structurants facilitant l'associationnisme de quartier. Les acteurs privés sont sollicités de manière plus systématique que précédemment et pas uniquement lorsqu'il s'agit de projets de réhabilitation de zone urbaine mais aussi pour des projets influençant de manière plus diffuse sur la fabrique urbaine. Par exemple, lors de l'élaboration d'un réseau de coopération avec des citoyens, des représentants du secteur tertiaire, des représentants du secteur privé (hors tertiaire) et la municipalité qui a pour objectif de traiter de manière plus efficace les problèmes sociaux que connaît la ville . Un point d'honneur est mis, dans ce réseau, sur les partenariats privé/public et la participation citoyenne (Peña Penaba, 2002). De plus, il y a une poursuite de la privatisation de l'action publique locale dans différents domaines par le biais, entre autres, de la gestion de certains équipements collectifs comme des centres sportifs de quartier ou encore des tours de contrôles aériens (UTCAC, 2011 ; Pasquier et Pinson, 2004). L'associationnisme à La Corogne a été transformé durablement. En effet, les habitants se font de plus en plus revendicatifs en matière d'urbanisme comme le montre ce cas : 27.667 demandes de motions de censure ont été déposées par des collectivités locales afin de faire rectifier les normes en matière de hauteurs des bâtiments (Garcia et Rodriguez, 2010). Des manifestations des habitants du quartier Sud-Est ont également été soulignées dans la presse en 2002 : elles réclamaient des solutions aux problèmes environnementaux liés aux vestiges de l'activité portuaire (Pasquier et Pinson, 2004). Des revendications proviennent également des autres quartiers de la ville pour pouvoir bénéficier d'équipements équivalents. A Turin, la politique européenne a accéléré la création de politiques nationales similaires concernant notamment la régénération transversale des quartiers urbains. Le gouvernement italien a créé un ministère de la problématique des zones urbaines qui se base sur la logique de la politique européenne (Alluli, 2010). Le projet spécial périphérique enclenché lors de la mise en place des programmes Urban dans la ville est devenu une matière à part entière dans l'administration municipale de Turin mais cela, semble-t-il, n'a pas entraîné une reconsidération de la longueur du processus de modifications des pratiques liées à la requalification urbaine. Ces éléments peuvent amener à penser que la diffusion de la politique européenne de la ville est probablement plus encrée et donc plus durable à Turin qu'à La Corogne. Dans d'autres villes, le passage de la politique européenne urbaine est aussi visible comme à Magdebourg où le partenariat avec les acteurs privés et les citoyens a été maintenu mais s'est également diffusé au niveau régional. A Aalborg, la politique de la ville a changé pour combiner les questions environnementales avec l'utilisation des terres, la planification, l'investissement dans l'environnement bâti, l'économie et le secteur social. Elle a aussi intégré les initiatives participatives locales au niveau des quartiers (GHK, 2003). Les effets sont aussi visibles à l'échelle nationale comme en Grande-Bretagne où Urban aurait contribué à améliorer les méthodes de gestion dans la politique urbaine ou encore en Grèce où il aurait exercé des pressions significatives sur les méthodes de définition des politiques urbaines (Van Den Berg, 2004). Selon un rapport des Communautés européennes de 2001, l'Italie et l'Espagne ne sont que quatrièmes ex-aequo dans le classement des impacts d'Urban sur les stratégies politiques et les structures de fonctionnement de la ville sur le plan européen. On peut regretter que les auteurs ne décrivent pas dans l'article les conditions imposées par l'Union pour obtenir un co-financement. Celles-ci ont sans doute favorisé la diffusion des procédés européens tels que l'obligation, instaurée au fil des programmes, de pratiquer les partenariats privé/public et dont le non-respect pouvait coûter cher aux acteurs locaux. La bureaucratie fortement rigoureuse des programmes a été amplement critiquée et est peut-être une des causes de l'arrêt du programme Urban pour la période 2007-2013 (Fenet, 2007). Par contre, les auteurs soulignent bien le fait que les changements dans les logiques de construction urbaine sont probablement aussi dus à des logiques comme la globalisation ou encore le principe de gouvernance des villes. De même, la grande variabilité dans les logiques d'appropriation des politiques peut être causée, entre autre, par le contexte historique de la ville (Réseau Urban Allemand-Autrichien, 2006). En conclusion, les auteurs mettent bien en valeur le fait que la variable européenne peut démultiplier les effets des stratégies locales de réhabilitation urbaine mais qu'elle peut également encourager la création de politiques urbaines calquées en partie sur les logiques véhiculées par l'Europe. Au niveau des logiques permettant de constater une ''européanisation'' de la fabrication urbaine, on retrouve une approche plus intégrée et intersectorielle des problèmes urbains, le développement des partenariats privé/ public et donc un croisement des financements et des ressources ainsi qu'une progression des processus participatifs. Bibliographie Alluli, M.(2010). ''Le Politiche Urbane in Italia: Tra adattamento e frammentazione''. Cittalia : Fondazione anci ricerche, Mars 2010. Baraud-Serfaty, I.(2011). ''La nouvelle privatisation des villes''. REVUE Esprit, Mars-Avril 2011, pp. 149-167. Commission des communautés européennes (2001). Les résultats de la programmation des fonds structurels pour la période 2000/2006 (objectif 1). Communication de la commission au conseil, au parlement européen, au comité économique et social et au comité des régions, Bruxelles. Commission des communautés européennes (2002). La programmation des Fonds structurels 2000-2006: une évaluation initiale de l'initiative URBAN. Communication de la commission au conseil, au parlement européen, au comité économique et social et au comité des régions, Bruxelles. Communautés Européennes (2003). Partenariat avec les villes: L'initiative communautaire URBAN. Brochure de la Politique Régionale, Luxembourg. De Foucaud, I. et Kermanac, L. (2011). ''Autolib' fâche les loueurs de voiture et les taxis parisiens''. Le Figaro.fr, rubrique économie du 7 décembre 2011. Europa synthèse de la législation de l'UE (2005). URBAN II. http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/social_inclusion_fightagainst_poverty/g24209_fr.htm , dernière visite le 3 novembre 2012. Fenet, R. (2007). Politiques urbaines dans l'Union Européenne: Redéfinition des rôles du un système de gouvernance complexifié. Mémoire en Sciences Politiques, Institut d'Études Politiques de Lyon, Lyon. Garcia, R. et Rodriguez, A. (2010). '' El PP ve en las 27.000 reclamaciones una ´moción de censura´ al Gobierno local ''. La opinion a Coruna, 14 avril 2010. GHK (2003). Ex-post Evaluation Urban Community Initiative (1994-1999). Rapport Final, Londres/ Bruxelles. Halpern, C. (2009). ''La politique de l'environnement''. Les politiques européennes, Ed. 2009 pp 205-226. Huré, M. (2012). ''De Vélib' à Autolib'. Les grands groupes privés, nouveaux acteurs des politiques de mobilité urbaine''. Métropolitiques, 6 janvier 2012. Le Robert (1992). Définition d'européanisation. Dictionnaires Le Robert, Paris. Ley, D.(1996). The New Middle Class and the Remaking of the Central City, Oxford University Press, Oxford. Pasquier, R. et Pinson, G. (2004). ''Politique européenne de la ville et gouvernement local en Espagne et en Italie''. Politique européenne, 2004/1 n°12, p. 42-65. Peña Penaba, J.M (2002). Red de Cooperación Coruña Solidaria. Ciadades para un futuro mas sostenible, A Coruña . Réseau URBAN Allemand Autrichien (2006). Bilans et perceptives des Fonds Structurels dans les Politiques urbaines en Allemagne et en Autriche. Séminaire « Politiques urbaines / programmes européens 2007-2013 : comparaisons internationales et perspectives françaises «, Pessac. UTCAC (2011). ''La privatisation des tours de contrôle est en route ! ''. Le télégramme, n°2011-049. Van Criekingen, M. (2012). Analyse des espaces urbains. Cours de l'université libre de Bruxelles, Bruxelles. Van Den Berg, L. (2004). ''National Urban Policies in the European Union''. Euricur, Août 2004.