31 août 1997 - Le rapport de la mission Weil sur l'immigration
La politique de l'immigration est l'une des actions publiques les plus difficiles à mettre en oeuvre. Elle concerne tous les départements ministériels, même si quatre d'entre eux y ont des responsabilités particulières : Intérieur, affaires étrangères, affaires sociales et justice. En définissant des règles pour l'entrée et le séjour, elle s'adresse à tous les étrangers qui, résidant dans n'importe quelle partie du monde, souhaiteraient pouvoir entrer en France (1) ainsi qu'à ceux qui ont été admis à y résider (2). Par là, elle touche aussi les Français au coeur de leurs valeurs les plus fortes : l'identité nationale et le respect des droits de l'homme.
La France est un pays d'immigration depuis la seconde moitié du XIXe siècle. Pourtant, jusqu'en 1945, elle n'a pas eu de politique de l'immigration. Jusqu'alors les pouvoirs publics avaient répondu au coup par coup aux aléas de la conjoncture, aux pressions de l'opinion, aux besoins de l'économie et, parfois aussi, en référence à des valeurs républicaines. A la Libération, le général de Gaulle tint à mettre en place une telle politique. Lorsqu'il signa l'ordonnance du 2 novembre 1945, c'était pour que celle-ci contribue à combattre "le manque d'hommes" et "la faiblesse de la natalité française... l'obstacle principal qui s'oppose à notre redressement".
Dans cette lignée, la législation de l'entrée et du séjour des étrangers (3) confirma la France comme pays désireux de faire venir une immigration de travailleurs, mais aussi de familles. D'autres textes organisèrent, en complément, des statuts particuliers. Parmi eux, la convention de Genève du 28 juillet 1951 portant statut des réfugiés et la loi du 25 juillet 1952 portant création de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) garantissent au réfugié un statut spécifique plus bienveillant que le statut général des étrangers; le traité de Rome de 1957 ouvrit la voie à la libre circulation des ressortissants de l'Union européenne, tandis que les accords d'Evian de 1962 organisèrent un statut spécial pour les ressortissants d'Algérie en France.
Cependant, tous ces textes allaient alors dans la même direction : il s'agissait, jusqu'en 1974, de faire venir des étrangers et éventuellement leurs familles, pour qu'ils s'installent en France et s'y assimilent pour devenir français. Car la France avait besoin de travailleurs et de renforts humains.
Tout change à partir de 1974, quand, confrontés à une progression très forte du chômage, les pouvoirs publics mettent fin à l'entrée de nouveaux travailleurs étrangers. Depuis cette date, l'ordonnance de 1945 a subi vingt modifications.
Il a d'abord fallu dix ans pour que, par l'institutionnalisation du titre unique, soit accepté le fait que ceux qui résidaient en France, depuis souvent très longtemps, avaient acquis le droit de rester et de voir leur statut garanti. Pour d'autres, en revanche, les possibilités d'émigrer en France étaient supprimées : les travailleurs non qualifiés non européens. Enfin certains se trouvaient dans une situation intermédiaire : ils avaient des droits sous conditions, réfugiés, familles de Français ou de résidents étrangers, Européens ou bien encore leur accueil sélectif pouvait correspondre aux intérêts de la France et de son économie, étudiants ou travailleurs qualifiés. Ainsi les immigrés qui faisaient l'objet jusque-là d'une politique globale devaient dorénavant être clairement distingués.
Vingt modifications en vingt-trois ans : cette inflation de textes n'a pas été forcément le signe de la confusion ou du désordre. L'ordonnance du 2 novembre 1945 avait été conçue en temps d'expansion économique et devait dorénavant s'appliquer en temps de restriction de l'immigration de travailleurs non qualifiés.
Tous les pays démocratiques ont procédé depuis le milieu des années 70 à des adaptations successives de leurs législations en raison même de ce changement de conjoncture, mais aussi pour un autre motif : ils ont dû apprendre les limites de la souveraineté de l'Etat dans le domaine du droit de l'immigration.
En théorie, un Etat-nation a toute latitude pour déterminer qui peut entrer sur le territoire sur lequel il exerce sa souveraineté et qui peut accéder à la nationalité que possède sa population constitutive. Mais, depuis la seconde guerre mondiale, les démocraties libérales ont accepté de se soumettre à des normes de droit qu'elles ne respectaient pas toujours avant guerre.
Elles ont d'abord éliminé toute sélection de l'immigration par quota ethnique ou national qui implique une hiérarchie, une distinction ethnique entre les étrangers "désirables" et ceux qui ne le sont pas. Les Etats-Unis ont donc dû abandonner en 1965 une législation fondée depuis 1921 sur cette approche. Toutes les démocraties ont aussi garanti un statut particulier aux réfugiés qu'elles accueillent sur leur territoire. Elles ont ensuite reconnu à l'immigré le droit à une vie familiale normale et ont donc admis la permanence, sous des conditions que l'Etat a le droit de fixer, de flux d'immigration de familles. Elles ont dû enfin accepter une règle non écrite qui est devenue un droit : lorsqu'un étranger a acquis par le renouvellement successif de son titre de séjour une résidence stable dans un Etat démocratique, celui-ci ne peut le contraindre, même si la conjoncture économique a changé, à repartir contre sa volonté, car il a acquis un droit à l'intégration. La France et l'Allemagne ont dû, chacune à leur façon, intégrer ce dernier dans leur législation au milieu des années 80.
Ces droits, acquis ou conquis, ont contribué à une transformation tout à la fois du droit et de la politique de l'immigration (4). Les Etats s'y sont adaptés en inventant de nouvelles règles, les modifications législatives n'ont donc en elles-mêmes rien de surprenant.
La particularité française a été la politisation de cette question. L'immigration est en France un enjeu politique crucial. C'est pourquoi les changements prennent souvent l'aspect de ruptures avec les politiques précédentes. C'est pourquoi aussi, à l'exception de l'instauration du titre unique en 1984, aucune modification de cette ordonnance n'a pu intervenir sans donner lieu à de fortes et violentes polémiques.
Toutes les modifications ont été présentées à gauche comme à droite comme une annulation de la modification précédente, ce qui n'était jamais le cas en fait. Les approches opposées "plus de contrôles", d'un côté; "plus de droits", de l'autre ne se sont pas annulées l'une l'autre, mais se sont entrelacées, sans considération pour la paralysie qu'elles contribuaient à créer sur le terrain du contrôle et sur le terrain du droit. Et le plus paradoxal est que toutes ces batailles furent organisées dans le cadre d'un discours tenu aussi bien à droite qu'à gauche, l'arrêt de l'immigration ou l'immigration zéro, qui, se refusant à reconnaître les faits, contribuait ainsi à accroître la confusion et la méfiance de nos concitoyens à l'égard de la législation républicaine.
Cette dramatisation doublée de non-dit n'est pas saine.
Dans le cadre de la mission qui nous a été confiée, nous avons décidé de procéder autrement : de partir de la loi telle qu'elle est et de dire ses résultats tels qu'ils sont. Pour les recueillir, les comprendre, les vérifier et les discuter, nous sommes allés sur le terrain, dans huit différentes préfectures, nous avons rencontré des associations de défense des droits des étrangers, des juges et des avocats, des syndicats, des représentants de toutes les administrations chargées de mettre en place cette politique, et enfin des responsables politiques de la majorité comme de l'opposition. Au total, nous avons eu plus de deux cents entretiens. Nous avons partout rencontré une très grande intelligence de la situation, une connaissance fine et apaisée des phénomènes et finalement beaucoup de considération et de respect pour le travail des autres acteurs de terrain.
Ce qui est finalement le plus frappant pour celui ou celle qui ne verrait l'immigration que sous le prisme du débat politique, c'est la convergence sur l'analyse qui se manifeste entre tous les acteurs lorsqu'il s'agit d'établir ce qui ne fonctionne pas et ce qu'il serait possible de changer pour améliorer la politique française de l'immigration.
Tous les acteurs, des policiers aux associations humanitaires en passant par les fonctionnaires de l'Etat, distinguent naturellement entre les catégories d'étrangers, entre ceux qui ont un droit d'entrer et de séjourner en France et ceux qui, en situation illégale, doivent en repartir, mais aussi au sein de ces grandes catégories entre le demandeur d'asile et l'immigré régulier, entre l'illégal délinquant et celui qui ne l'est pas. Or tous constatent que la loi que les uns sont chargés d'appliquer ou que les autres estiment devoir combattre ne fait plus de distinction.
Le Français le plus attaché à la restriction de l'immigration ne verra pas d'inconvénient à ce qu'un de ses compatriotes, ayant épousé, par exemple, une Péruvienne, puisse vivre avec elle en France, ou qu'un chercheur étranger invité par un laboratoire de l'Inserm pour passer un an en France, accompagné par sa famille, puisse venir se joindre à ses collègues français. Aucune association de défense des droits des étrangers ne défend le droit de rester en France d'un étranger délinquant, sans attaches familiales ou de vie privée en France, qui a été condamné en complément de sa peine de prison à l'interdiction du territoire.
Pourtant, trop de conjoints de Français sont empêchés de séjourner légalement en France. Trop de laboratoires de recherches sont dans l'impossibilité de recevoir leurs collègues étrangers. Et trop de délinquants sortant de prison restent sur le territoire national.
D'où vient cette situation ?
"Tout s'est passé, nous a écrit un des corédacteurs de la législation de 1993, comme si le législateur, agissant sous la pression de plus en plus forte des flux migratoires sur nos frontières, avait cherché à élever un mur sans cesse plus haut... tout en acceptant l'idée qu'une fois entré l'étranger resterait dans notre pays." Partant de ces prémisses, la loi et surtout la pratique n'ont plus fait de distinction : toute personne désireuse d'entrer en France pour tourisme, affaires, mariage, recherche, études, asile, regroupement ou visite familiale a été considérée dans la pratique comme un illégal ou un fraudeur potentiel.
Avec quel résultat ?
Celui de rendre la politique de l'immigration peu lisible, contraire à l'intérêt national, injuste et finalement inefficace dans la lutte contre l'immigration illégale.
On porte atteinte à l'intérêt et à l'image de la France si l'on refuse sans motif un visa à un touriste ou à un homme d'affaires ou si l'on empêche l'Université française d'accueillir dignement un enseignant ou un étudiant étranger, comme s'ils étaient des fraudeurs en puissance.
On porte atteinte à la justice et au droit si l'on contrôle avec une égale vigueur ceux qui ont un droit de séjourner en France et ceux qui ne l'ont pas. L'excès de contrôle touchera souvent ceux qui s'y soumettent volontiers et qui verront ainsi leurs droits atteints. Or qu'est-ce qu'un droit qui affiche un principe et met en place un tel nombre de barrages pour l'appliquer qu'il finit par transformer des étrangers potentiellement réguliers en "sans-papiers" ?
Enfin, on porte atteinte à l'efficacité des fonctionnaires de police, si on les mobilise de façon systématique pour contrôler tous les étrangers sans distinction. Alors, comme Pierre Tissiez, chef d'état-major du général de Gaulle à Londres et directeur du cabinet des ministres de l'intérieur de la Libération, le disait, réagissant à une première version de l'ordonnance de 1945 qui organisait un contrôle très tatillon des étrangers, au lieu de pouvoir "se consacrer exclusivement aux tâches de surveillance et de police qui lui incombent", l'administration doit procéder à des vérifications inutiles, ce qui "présente, du point de vue de la police, plus d'inconvénients que d'avantages, en ce sens... que [c'est] une source de difficultés constantes qui énervent la répression".
Cette position sage et pragmatique n'a pas toujours été observée depuis, mais nombre de policiers la partagent aujourd'hui. Ils n'ont, comme tous les autres fonctionnaires, qu'un seul message à faire passer : qu'on cesse de les surcharger de tâches inutiles et qu'on leur fixe clairement des priorités.
Un consensus existe donc pour réformer la politique de l'immigration, pour la rendre plus juste et plus efficace. Certes, la porte de l'immigration de travail non qualifiée doit rester fermée; des millions de chômeurs sont à la recherche d'un emploi et ce contexte ne permet aucun autre choix. Mais, dans ce cadre inchangé, une autre approche peut permettre de redonner un contenu aux droits que l'on a toujours affichés, de lutter différemment et plus efficacement contre l'immigration illégale, enfin de mettre la politique de l'immigration au coeur d'une politique d'intérêt national plus dynamique.
Redonner un contenu aux droits que l'on affiche, c'est moins garantir des protections supplémentaires que supprimer les contrôles excessifs qui touchent aussi bien les touristes, les hommes d'affaires, les visites et les regroupements de familles, les mariages entre Français et étrangers ou les résidents retraités. Ainsi soulagée de tâches inutiles, l'administration pourra mieux garantir le droit dans les situations individuelles.
Lutter différemment contre l'immigration illégale, c'est mieux distinguer entre la simple infraction au séjour et la délinquance grave. Et si l'emploi illégal doit être mieux réprimé, il faut aussi s'intéresser à sa source, l'organisation du marché du travail dans les secteurs qui font le plus souvent appel au travail irrégulier, français ou étranger.
Enfin, faire que la politique de l'immigration corresponde à l'intérêt national, c'est redonner de la cohérence à notre politique de coopération, accueillir à nouveau des scientifiques ou permettre à nos entreprises de recruter des spécialistes étrangers. Formés en France ou par la France, ces étudiants, ces chercheurs, ces spécialistes pourront aider la France dans la compétition internationale et devenir les vecteurs de nouvelles formes de coopération.
Pour trouver une réponse aux problèmes ainsi posés, dans chacune des situations que nous avons étudiées, nous avons recherché la solution la plus simple, celle qui permettrait d'aller le plus directement et de la façon la plus transparente du terrain au principe et du principe au terrain, de telle sorte que, tout au long des procédures, la chaîne de coopération entre les acteurs de la politique de l'immigration soit rétablie. Nous avons présenté nos solutions au cours des entretiens avec tous les acteurs que nous avons rencontrés, et elles se sont enrichies de leurs réactions successives. A chaque fois que, pour satisfaire ces objectifs, il fallait changer la loi ou un décret ou une circulaire, nous le proposons. Quand cela n'est pas nécessaire, nous le disons aussi.
Nous espérons que [ces analyses et ces propositions] contribueront à faire mieux connaître la politique de l'immigration, ses acteurs, ses complexités, mais aussi sa richesse. Nous espérons qu'elles convaincront que, dans ce domaine, au-delà des principes, tout est question d'intelligence et de vérité.
Le Monde du 1er août 1997
