DROIT ADMINISTRATIF - cours complet

Section 1 : Caractères du droit administratif  Droit autonome : il se distingue du droit privé car il est le fondement de toute une série d'autres matières : les droits administratifs spéciaux (droit des biens, droit de la fonction publique, droit de l'urbanisme, droit de l'environnement, droit public économique, droit des contrats publics). Le droit administratif est exorbitant du droit privé, du droit commun. Cette autonomie vient de l'arrêt Blanco TC 1873 : Faits : Agnès Blanco blessée par le wagon de la manufacture des tabacs de Bordeaux. Père demande réparation à l'État. Problème : quel est le tribunal compétent et quel est le droit applicable en matière de réparation ? Solution : le TC considère que « la responsabilité qui peut incomber à l'État ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le C.Civ pour les rapports de particulier à particulier ». → Le TC pose la pierre angulaire du droit administratif.  Droit jurisprudentiel : l'œuvre du juge est essentielle.  C'est le juge qui établit les fondements du droit administratif en établissant les grandes notions qui le structurent. Ex : notion de SP donnée au fur et ç mesure par la JP.  Le juge exerce ensuite un rôle de surveillance pour adapter les grands principes au fonctionnement concret. Le droit administratif évolue constamment pour répondre aux impératifs de la société moderne. Les règles établies devront être interprétées pour pouvoir s'appliquer aux réalités. Le caractère jurisprudentiel rend la codification difficile → code administratif est plus une compilation car l'ensemble des textes existants ne permet pas de connaître le droit administratif en entier (beaucoup est aussi de la JP et non des règles de droit sous forme d'arts). Le caractère jurisprudentiel découle des pouvoirs discrétionnaires de l'Administration : ensemble des pouvoirs exercés sous le contrôle du juge mais sur lesquels l'Administration dispose d'une possibilité d'appréciation. Droit administratif 3 Section 2 : Les sources L'équilibre des sources penche en faveur de la JP et donc au détriment du droit écrit. La doctrine joue aussi un rôle important. I. Les sources écrites A. Le bloc de constitutionnalité Le droit administratif a des bases constitutionnelles (Vedel). Cependant les relations entre ces deux disciplines sont parfois compliquées. 1. La Constitution norme suprême du droit administratif CC 1985 : la loi votée n'exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution. Le texte constitutionnel fait peu à peu référence au droit administratif : art 20, 34, 72, 21, préambules : principes qui structurent le développement du droit administratif (PFRLR, PPNNT, charte de l'environnement). La Constitution reste dans l'ordre interne une base dont on reconnaît le primauté. 2. Source non-exclusive du droit administratif L'organisation des pouvoirs publics à été modifiée mais certaines règles n'ont pas changé depuis la fin du XIXe. Le CE veille toujours et parfois contrôle les textes administratifs donc parallèlement il contrôle le droit constitutionnel. Théorie de la loi écran : respect d'une forme de répartition des rôles entre le juge administratif et le juge constitutionnel. Le juge administratif théoriquement limite l'étendue de son contrôle sur la légalité de l'acte administratif au texte législatif quand il y a une loi qui fait écran, qui s'interpose entre l'acte contrôlé et le texte constitutionnel. B. Le bloc de supra-légalité  Les normes internationales Art 55 Constitution : dans quelle mesure une hiérarchie peut être reconnue entre les normes de droit interne et les normes de droit international ? Les normes internationales s'imposent sous réserve du respect de quelques conditions :  Les traités ou apports internationaux sont régulièrement approuvés, ratifiés.  Respect d'une règle de réciprocité. CE 1990 : CE compétent pour interpréter lui même un traité international. Avant le CE appliquait la théorie du ministre-juge : quand il y a difficulté sur la valeur de la norme internationale, le CE demandait à l'État (ministre) quelle interprétation avoir. Droit administratif 4  Les normes européennes (sens large) Pendant longtemps le CE s'en est tenu à son rôle de gardien de la loi au sens strict. Il se refusait à contrôler un acte administratif au regard d'un texte communautaire. Revirement de JP : le CE a reconnu que les dispositions d'un traité communautaire devaient l'emporter y compris sur des lois postérieures (CE Nicolo 89). Aujourd'hui le juge administratif contrôle la conformité des normes communautaire qui font partie des sources du droit administratif. La CEDH de 1950 ratifiée par la France en 74 est directement applicable et le CE vise puis utilise les arrêts de la CEDH dans ses décisions (dans les « considérant »). => Le CE exerce un contrôle de conventionnalité qui permet d'écarter les dispositions d'un texte national incompatibles avec des normes européennes. C. Le bloc de légalité La loi a longtemps été la principale sources écrite du droit administratif. Aujourd'hui son autorité paraît amoindrie du fait du contrôle de constitutionnalité et du contrôle de conventionnalité. La théorie de la loi écran est de plus en plus écartée par le juge administratif. Mais la loi reste l'instrument essentiel d'encadrement de l'action administrative même si aujourd'hui la qualité du travail et du texte législatif est souvent remise en cause.  Rapports loi/ règlement Critère organique : la loi est l'acte délibéré et adopté par l'organe législatif. Le règlement émane de l'organe exécutif ou de différentes autorités administratives. Les rapports sont régis par la hiérarchie entre organe législatif et organe administratif : l'acte réglementaire doit respecter l'acte législatif, il doit être conforme ou compatible. La loi est supérieure au règlement autonome et d'application de la loi. Ordonnances : mesures prises par le Gouvernement (art 38) dans des matière relevant du domaine de la loi mais sur la base d'un habilitation expresse accordée par le Parlement. L'existence de ces ordonnances pose un problème de qualification juridique quand on s'interroge sur la nature juridique de ce texte : il faut se référer à la procédure législative suivie. De la publication à la ratification = actes émanant de l'organe exécutif = actes administratifs (devant le CE). Ordonnances ratifiées = acte législatif (devant le CC). II. Les sources non-écrites A. La coutume La coutume n'est habituellement pas une source non-écrite du droit administratif. Dans la réalité les sources coutumières sont de plus en plus importantes. Coutume : nait d'une répétition sans discontinuité pendant une certaine durée d'acte constituant des Droit administratif 5 précédents et dont le respect se fait dans un consensus (pas d'opposition, observation généralisée). Règle du précédant en Common law. Cette coutume s'impose quand elle est reprise dans des textes de droit positif (DDHC intégrée au bloc de constitutionnalité depuis 71). B. La Jurisprudence Le juge administratif joue un rôle essentiel dans la détermination du contenu même du droit administratif. L'office (le rôle) du juge administratif est donc déterminant dans presque tous les domaines : le juge statue pour interpréter le règle existante mais aussi dans le silence de la loi.  Valeur des règles jurisprudentielles Le juge administratif se laisse la possibilité d'adapter le règle de droit aux circonstances des temps et de lieu. Il arrive que le juge administratif élabore certaines règles : les PGD. PGD : permettent au juge administratif de répondre à certains problèmes juridiques qui lui sont posés même en l'absence de textes en dégageant des principes dont il impose le respect à l'Administration. → Importance du juge administratif : la juridiction administrative va résoudre les litige qui lui sont soumis et pour cela soit elle appliquera une règle déjà existante soit elle énoncera une règle nouvelle. L'office du juge administratif sera donc parfois de statuer en l'absence de règles écrites : en cas de silence ou d'obscurité de la loi. Les PGD permettent au juge administratif de manifester son pouvoir normatif. 2 points à retenir :  Les PGD permettent au juge administratif d'être source de droit, pouvoir normatif (pouvoir de juger et de légiférer à la fois): quel rôle du juge administratif dans un État de droit ?  Quelle valeur donnera-on a ces principes ? → Pyramide de Kelsen : les PGD ont une valeur à priori infra-législative et supra-décrétale. Le CE a utilisé pour la première fois les PGD dans l'arrêt CE du 26 Octobre 45 Aramu : le CE ne dispose pas de règles de droit écrites pour résoudre le litige. Donc il va utiliser les PGD pour statuer. Le CE va inventer (au sens minier du terme) ces principes : personne n'invente véritablement une mine mais celui qui la découvre sera l'inventeur de la mine. → Les principes existent déjà dans l'ordre juridique, le CE va les régulariser, les normativité, les identifier. CE 1951 société des concerts du conservatoire : Faits : la société avait pris des sanction envers certains musiciens qui au lieu d'assurer leur Droit administratif 6 travail à l'orchestre avaient participé à un orchestre donné par la radio diffusion française. Comme sanction la radio diffusion française a refusé momentanément l'antenne à cette société. Problème : cette mesure de rétorsion est-elle légale ? Solution : pour résoudre ce problème le CE ne dispose pas de texte utilisable. Le CE va donc considérer que la radio diffusion française à méconnu le principe d'égalité qui régit le fonctionnement des services publics. → la radio a commis un détournement de pouvoir : annulation de la décision. En 1951 ce principe d'égalité à une valeur infra-législative et supra-décrétale. Il peut arriver que ce PGD soit par la suite repris dans certains textes et qu'il acquiert par la suite une valeur juridique supérieure à la valeur infra-législative et supra-décrétale. Ex : le principe d'égalité à depuis 1958 (Ve République) et 1971 (CC liberté d'association) valeur constitutionnelle (art 6 DDHC). En 1958 le principe d'égalité n'est qu'un PGD. → Il arrive que le législateur ou le pouvoir constituant reprenne a son compte l'énoncé des PGD du CE. C. L'autorité de la Doctrine La doctrine n'est pas au sens strict du terme une source du droit administratif parce que l'opinion d'un auteur n'acquiert jamais force juridique. Doctrine = opinion des principaux auteurs exerçant une influence sur la création et l'évolution du droit. Il est très difficile de mesurer l'influence exacte de cet opinion. Cependant en droit administratif la doctrine joue un rôle déterminant car la règle jurisprudentielle comme la règle de droit écrit ne sont élaborées qu'au regard d'un contexte général prévalant à l'existence de la norme. Les écrits doctrinaux alimentent ce contexte général.  L'étude du droit administratif ne peut jamais s'émacier de l'étude des écrits doctrinaux des grands auteurs (M. Hauriou, L.Duguit, Gaston Jèze, G. Vedel).  La catégorie Doctrine s'étend aussi aux conclusions des rapporteurs publics (commissaires au Gouvernement) : avis préalables en considération des affaires précédentes.  Pour tenir compte de ce rôle essentiel de la Doctrine (opinion juris), parfois les décideurs publics décident de créer des commissions, des comités des conseils chargés d'étudier un domaine donné et de proposer des solutions juridiques. Cette création vient en amont de l'élaboration de la règle de droit. → La doctrine a un grand rôle dans le processus même de la construction de la norme administrative. PARTIE I : L'ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION Droit administratif 7 Chapitre 1 : l'organisation administrative de l'État L'état de notre organisation administrative n'est pas figé, il y a en permanence une nécessaire adaptation des structures (cet automne le Parlement travaille sur une réforme des collectivités territoriales). Section 1 : les notions cardinales et les permanences historiques Cardinal : ce qui sert de pivot, point à partir duquel on va déterminer les autres points de l'horizon. → Notions à partir desquelles ont créera les autres. I. Les concepts directeurs A. Les personnes morales et les autorités administratives L'administration n'a d'existence juridique qu'à travers les PM qui la structurent. Le concept de personne morale n'est pas propre à l'ordre administratif. Notre système juridique considère que certains groupements de personnes constituent des entités dotées de droits et d'obligations distinctes des membres qui la composent = les PM (différentes de PP). Au sein des PM ont distinguent 2 régimes juridiques différends :  PM de droit privé  PM de droit public Le terme d'administration n'a pas de sens strict, il désigne de manière vague et générale un ensemble de services, d'activités implantées sur différents points du territoire national pour y gérer des affaires publiques. Cette gestion d'affaire publique peut être réalisée aussi bien par des PM de droit public parfois par des PM de droit privé. 1. Les PM de droit privé Société ou association. Certaines sociétés peuvent gérer des activités de SP soit parce que ça leur a été confié par un contrat (1) soit parce que ça été prévu par le législateur (2). Ex (1) : gestion du service de distribution d'eau potable dans une Commune. La société et la Commune passeront un contrat délégant la gestion de son service public (DSP). Ex (2) : la société Air France s'est vue habilitée par des textes juridiques une activité de SP de transport aérien. Droit administratif 8 Ex : une association pourra participer à une activité d'î général, de SP. Soit l'association a été crée par des P Publiques (Commune), soit elle peut exister préalablement (crée par une P privée) et se voir confier une activité d'î général de SP. 2. Les PM de droit public En droit public la notion de PM est attribuée dans le cadre de l'État à certaines entités. Il existe 2 catégories de PM de droit public mais certaines PM de droit public crées récemment n'appartiennent véritablement à aucune des ces 2 catégories (PM sui generis).  Les collectivités publiques (PM primaires, principales) :  La collectivité nationale : l'État exerce sur tout le territoire national.  Les collectivités territoriales : désigne les collectivités locales. PM de droit public qui pré-existent et qui représentent directement une population (État, commune, région...).  PM secondaires, dérivées : Les établissements publics. Ils sont crées par les collectivités publiques. Ils sont donc rattachés à la collectivité qui les crée et sont crées pour exercer une mission déterminée, ils ne représentent pas les î d'une population. → Un établissement est un instrument institutionnel. Ex : CCAS (centre communal de l'action sociale) ; la Poste est un exploitant public crée par l'État. La collectivité publique peut donc décider la création d'une PM de droit public qui sera rattachée et qui devra respecter un principe de spécialité (crée pour accomplir une mission déterminée). → Parfois la collectivité est une PM de droit public de type corporatif (représente les î de la population) : primaire. → Parfois la PM de droit public est de type fondatif (fondative) crée par exercer un mission donnée : secondaire. 3. Les autorités administratives Une PM ne peut agir spontanément dans la vie sociale comme une PP, elle doit donc être dotée d'une possibilité d'expression collective, de représentants qualifié : les autorités administratives. Ces autorités administratives seront soit des PP soit des instances collégiales (conseil municipal, commission...) qui régulièrement investies disposent d'une habilitation pour gérer la PM quelle représente, pour prendre des décisions en son nom. Ces autorités administratives n'agissent jamais dans leur propre î. Elle agissent au compte de la PM représentée. Ces autorités administratives sont en fonctions après avoir été régulièrement désignées soit dans le cadre d'une nomination (préfet, autorités administratives déconcentrées) soit à la suite d'une Droit administratif 9 élection (Maire, conseils des autorités décentralisées : conseils municipaux, généraux). B. Les principes d'organisation administrative Au sein de l'organisation administrative se pose le problème de la répartition de compétences entre les PM de droit public. Cette question ne concerne pas les établissements publics car ce sont des instruments et non des décideurs. La question n'est pas de savoir comment est exercée une compétence mais à qui elle appartient, à quel niveau territorial met-on en œuvre la compétence. Il n'existe pas de clé de répartition des compétences : il n'y a pas un texte de base qui permette de distribuer les compétences administrative entre les différentes collectivités. → On se réfère à 3 grands principes d'organisation administrative qui fournissent un guide, d'analyse de compréhension :  Centralisation  Déconcentration  Décentralisation Ces 3 principes désignent tous les 3 une action , un mouvement général qui renvoie toujours au centre. 1. La centralisation Centraliser = réunir tous les moyens d'action et de contrôle en un centre unique. Désigner l'État comme responsable des activités administrative qui s'exercent sur tout le territoire national. Depuis la RF plusieurs raisons ont justifiée l'instauration d'un régime centralisé :  Consolider l'unité de la nation en affirmant l'autorité de l'État.  Assurer l'égalité de traitement entre tous les administrés par une action uniforme de toutes les Administration sur l'ensemble du territoire national.  Créer des corps d'administrateurs (groupe d'agents publics) imprégnés de l'idée du SP. Critiques :  A partir du XXe on va trouver des inconvénients au système centralisé : engorgement du centre → lenteur, inefficacité.  Isolement du centre par rapport au territoire → autoritarisme.  Grande inadaptation aux réalités de terrain. → Au XXe on met en place deux formes d'aménagement du système unitaire, uniforme centralisé :  Si centraliser c'est réunir en un même centre, on va faire l'inverse : la déconcentration  Si centraliser c'est ramener à une direction unique, il va falloir décentraliser : confier la responsabilité de certaines tâches à d'autres pouvoirs. Droit administratif 10 2. La déconcentration La déconcentration apparait comme un aménagement de la centralisation. Déconcentration = certaines compétences étatiques seront exercées localement mais par des représentants du pouvoir central. Les tâches sont accomplies toujours au nom et pour le compte de l'État. Les autorités administratives sont donc implantées localement mais ces sont des autorités de l'État. Les représentants du pouvoir central sont nommés et placés sous le pouvoir hiérarchique des autorités centrales. Ce pouvoir hiérarchique s'exerce de deux manières : soit sur les agents soit sur les actes. Contre-partie du pouvoir hiérarchique : existence d'un devoir d 'obéissance. Pendant longtemps l'État a exercé une surveillance étroite sur les collectivités locales : la tutelle. 3. La décentralisation L'art 1 de la Constitution modifié par la LC de 2003 précise que : la France … son organisation est décentralisée. Cette disposition constitutionnelle intervient 20 ans après les lois de 82-83 qui décentralisent l'organisation administrative. Décentralisation = politique opposée à la centralisation (plus qu'un aménagement). Il y a bien transfert de compétence mais il se réalise hors de la sphère étatique. L'État donc ne sera pas indifférent aux conditions d'exercice de la décentralisation mais il exercera des pouvoirs de contrôle encadrés sur l'exercice des compétences par les collectivités territoriales. Mais il n'y a pas de pouvoir hiérarchique. L'État n'exerce plus sur les collectivités décentralisées une tutelle. Il limite sa surveillance à un contrôle de légalité à postériori → plus de contrôle d'opportunité. → Les notions de déconcentration et de décentralisation sont distinctes. Mais ces deux systèmes coexistent. Quand il y a réforme des mécanisme de décentralisation, l'État parallèlement améliore les mécanismes de déconcentration. Et inversement. II. Les héritages historiques Souvent en France on considère que le système administratif résulte d'un compris entre la centralisation, la décentralisation et la déconcentration. A. La tradition centralisatrice L'histoire de la centralisation administrative se confond avec la construction de l'État sous l'AR. La Droit administratif 11 Monarchie s'est affirmée en concentrant les pouvoirs au détriment des principautés territoriales. L'affirmation de l'autorité du pouvoir central va se faire au détriment des localités. → Il y a un affrontement entre le pouvoir royal central et les principautés locales, les parlements provinciaux. 1. Le modèle napoléonien Le modèle napoléonien résulte de la Constitution de l'AN VIII (1799) et de toute la législation qui va en résulter. C'est sous l'égide de Napoléon que va être mis en place un régime d'administration qui va être qualifié de centralisé, qui s'imposera comme un modèle car il aura une influence importante sur l'ensemble du territoire européen. Ce modèle conserve sa cohérence grâce à la centralisation et le symbole de cette centralisation est le préfet. Le préfet relaye au niveau local les directives qui lui sont données par le pouvoir central il il va faire remonter au pouvoir central les informations qu'il recueille sur le terrain. Dans ce modèle la centralisation est la caractéristique essentielle. Au même moment est crée le CE qui deviendra au long du XIXe un juge administratif. 2. L'affirmation de la déconcentration L'architecture administrative générale va survivre aux changements de régimes constitutionnels et c'est l'aménagement ponctuel qui va permettre au système centralisé de survivre. Dans le modèle napoléonien le préfet permet en permanence à l'État d'être représenté sur le terrain. Peu à peu les préfets vont se voir reconnaître des pouvoirs déconcentrés et les préfets (début du XXe) se présentent comme les serviteurs de l'État qui sont progressivement placés à la tête d'un groupe administratif. Parallèlement l'État va développer des formes d'intervention au niveau local dans le carde des circonscriptions administratives déconcentrées. B. Les correctifs décentralisateurs 1. Les acquis révolutionnaires L'Administration napoléonienne est centralisée mais aux premiers temps de la RF, des formes de décentralisation étaient expérimentées et notamment la volonté de renforcer l'échelon local va être énoncée par l'établissement d'un principe électif qui permettra aux collectivités locales d'être dirigées par des représentants de la population. Il y a deux collectivités :  La commune : en 1789 il est affirmé que la commune va remplacer les autres division territoriales existantes au niveau local (paroisses, baillage). Les révolutionnaires unifient la Droit administratif 12 forme d'Administration territoriale en retenant l'existence d'une seule forme de PM de droit public.  Le département : il apparait comme une création artificielle voulu par les révolutionnaires pour briser les anciens particularisme territoriaux. La Constituante va décider le division de tout le territoire national en départements. Ces Administration locales vont progressivement renforcer leurs pouvoirs, elles s'imposeront comme des Administrations décentralisées. 2. Le renouveau de la décentralisation au XIXe La décentralisation ne sera pas abandonnée et tout au long du XIXe elle devient un élément majeur de la pensée libérale (écrits de Benjamin Constant, Tocqueville). Les idées décentralisatrice vont s'imposer comme un facteur de réforme de l'organisation administrative pour accroitre l'efficacité, la bonne administration. 2 lois :  Loi du 10 Août 1871 sur les conseils généraux : réforme du statut de la collectivité départementale autour de principes qui ne varieront pas jusqu'en 1980. Cette loi prévoit que le département est une collectivité décentralisée imparfaite : le préfet reste l'exécutif de cette collectivité alors même que les conseillers généraux sont élus au SUD par un scrutin majoritaire uninominal à 2 tours.  Loi du 5 Avril 1884 sur la commune : fait de la commune une collectivité pleinement décentralisée. Les autorités habilités à agir au nom de la commune procèdent toutes de l'élection au SUD et l'exécutif est élu par l'assemblée délibérante. 3. L'étape contemporaine Le modèle va être conservé jusqu'aux 80'. Quelques décennies avant la WW1 les collectivités territoriales vont fonctionner avec une assemblée délibérantes et un exécutif. Le principe de l'élection du président du Conseil général au SU sera affirmé des la Constitution de 1946 mais il ne sera pas appliqué faute de mise en œuvre législative. La décentralisation va donc être initiée à partir de 1983-83. Pour certaines le processus de décentralisation s'achève avec la LC du 28 Mars 2003 : LC de l'art 1er de la Constitution : « la République est décentralisée ». Pour d'autre la réforme de la décentralisation est permanente car il s'agit de réformer l'administration locale. En automne 2009 il est question d'une réforme importante de l'organisation territoriale française. Le projet n'est pas encore passé devant le CE. Il est prévu qu'il soit présenté en Conseil des ministres à la mi-octobre. Droit administratif 13 La loi du 2 Mars 1982 introduit 3 innovations dans le régime d'administration locale : (Acte 1 de la décentralisation)  Réforme étend à toutes les collectivités territoriales le système décentralisé de l'institution communale, elle le généralise, (assemblée délibérante élue qui désigne lui même son exécutif). Désormais ce schéma s'applique au département mais aussi à la région crée en 82-83 comme collectivité territoriale. Avant 82 le région était un établissement public.  Opère un transfert massif de compétences que l'État va répartir entre les différentes catégories de collectivité : communes, départements et régions. Il répartit les compétences selon un système qui est aujourd'hui discuté car cette répartition va faire l'objet d'un très grand nombre de critiques. On va pouvoir distinguer 2 catégories de compétences :  Compétences relevant de la clause générale des compétences : une formule permet de reconnaître de manière globale la compétence d'une collectivité : CGCT « le conseil règle par ses délibérations les affaires de... » → l'assemblée délibérante est compétente pour répondre aux î de la population qu'elle représente.  Compétences spécialement attribuées : on vérifie la liste qui est dans le Code.  Suppression de toutes forme de tutelles entre l'État et les collectivités territoriales. La loi interdit toute tutelle entre les collectivités elles-même (plus de poupées russes). Depuis 83 cette tutelle supprimée laisse la place à un contrôle administratif exercé par le préfet : contrôle de légalité à postériori sur les actes des collectivités territoriales en vertu duquel le préfet demande au TA de vérifier la conformité des actes. La décentralisation et la déconcentration en sont pas des modèles administratifs opposés mais ils vont co-exister sur le même territoire. Depuis 83, les collectivités territoriales et l'État concourent ensemble à la réalisation d'objectifs communs. Loi du 13 Août 2004 : réforme l'administration territoriale. Loi nommée acte 2 de la décentralisation. Cette loi prévoyait de donner un nouvel élan à la décentralisation en redéfinissant un certain nombre de formes d'organisation administratives pour simplifier l'organisation administrative française. Cette loi prévoit aussi de modifier certaines méthodes d'action en introduisant la technique de l'expérimentation. La réforme en préparation en 2009 n'est pas nommée l'acte 3. En 2009 le législateur se prépare à travailler sur un texte qui devrait permettre de simplifier les structures , renforcer les formes d'action des collectivités. Les contraintes : sans modifier le cadre constitutionnel mais en modifiant en profondeur le cadre financier. Il semble que le projet de suppression d'un échelon (certaines régions et départements) de collectivité soit écarté. Droit administratif 14 Est apparue l'idée de créer des collectivités territoriales siégeant à la fois au titre de la région et du département, avec le même conseil. Ce projet permettrait de diminuer de moitié le nombre de conseillers au risque d'inconstitutionnalité → il faudra établir un nouveau mode d'élection. Section 2 : La cohésion administrative nationale L'étude de l'organisation administrative ne correspond pas exactement à l'étude des pouvoirs publics. Ex : le Parlement n'est pas considéré comme un organe administratif même s'il existe une administration parlementaire. Ex : le PDR ou le 1er ministre ne seront étudiés que dans le cadre strict de leurs attributions administratives. L'administration de l'État est souvent réputée comme étant complexe. Cette administration est organisée sur le modèle pyramidal : elle est construite avec des fondements reposant sur une assise large (ensemble des services centraux et déconcentrés). Ensuite l'exercice du pouvoir hiérarchique va permettre d'ordonner l'organisation de cette pyramide jusqu'au sommet de manière restrictive (sommet chef de service ; ministre). Chef de service, ministre Services centraux et déconcentrés I. Une administration hiérarchisées et pyramidale A. Les autorités investies du pouvoir hiérarchique Le pouvoir hiérarchique est exercé par le chef de service et permet de structurer verticalement l'administration : chaque agent dépend d'un supérieur hiérarchique qui lui même est soumis à un contrôle. Au sommet le ministre : principe de subordination qui homogénéise le fonctionnement de l'administration pour l'efficacité administrative (meilleure application des décisions) mais aussi pour assurer le principe d'égalité des administrés devant le service. Le PDR dispose en tant qu'autorité administrative de pouvoirs relativement réduits :  Il participe à l'exercice du pouvoir règlementaire en application des arts 5, 13 et 21.  Il nomme aux emplois civils et militaires de l'État mais il n'intervient pas régulièrement dans la gestion administrative de l'État. 1. Les ministres et les chefs de service Droit administratif 15 Chef de service = 2 sens :  Agent public : personne recrutée par rapport à un statut ou situation contractuelle  Collaborateur de l'administration élu ou nommé pour des raisons politiques (ex: ministre, Maire). Le ministre ne fait pas partie de la fonction publique mais pendant la durée des ses fonctions ministérielles il assume le rôle de supérieur hiérarchique : il est chargé du bon fonctionnement du ministère à la tête duquel il est. Le 1er ministre trouve une partie des ses attributions administratives des les art 20 et 21 Constitution : il dispose de l'administration, dirige l'action du Gouvernement et sous réserve des disposition de l'art 13 il exerce le pouvoir règlementaire. → Le 1 er ministre joue donc un rôle de chef de service mais en plus il joue un rôle important dans coordination administrative au sein du Gouvernement en assurant la direction des structures interministérielles. Chaque ministre dirige le département ministériel qui lui est confié : il exerce son pouvoir hiérarchique sur l'ensemble du personnel pouvoir disciplinaire, pouvoir de réformation (de modifier les actes de son subordonné, réécrire en changeant le dispositif ), d'instruction (utilisé pour indiquer aux organes subordonnés comment interpréter certaines dispositions juridiques, comment agir des certains cas) . Le ministre en tant que chef de service peut prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement du service : principe général affirmé par le CE 7 Février 1936 Jamart : un ministre peut-il interdire à une personne travaillant pour l'administration d'accéder au service. Le CE a considéré que le chef de service doit veiller au bon fonctionnement de l'administration dont il a la charge. Cela ne veut pas dire qu'il disposera d'un pouvoir général de réglementation. Il pourra prendre les actes ponctuels nécessaires au bon fonctionnement des services. A partir de 1950, un modèle administratif ne correspondant pas au modèle pyramidal a été mis en place pour remédier aux inconvénients de cette forme pyramidale d'administration. Vont se développer des administrations de mission par opposition aux administrations traditionnelles de gestion. Inconvénients des administrations de gestions :  Lourdeurs de fonctionnement  Cloisonnement vertical → Nuisent à l'efficacité administrative. Face à ces inconvénients on va mettre en place les administrations de mission = petites structures composées de professionnels très spécialisés, pour une mission donnée temporaire permettant un traitement pluri-disciplinaire du problème. L'efficacité de l'intervention des ces administrations résultait de la souplesse de leur fonctionnement → on dépasse les cloisonnements ministériels pour traiter transversalement le problème. Ces administrations de mission étaient sous l'autorité du 1er ministre. Ex : la DATAR (délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale) crée en 1963 pour traiter les problème d'aménagement du territoire national en dépassant les clivages Droit administratif 16 ministériels. Cette administrations de mission n'a été supprimée qu'en décembre 2005 car remplacée par la DIACT (délégation inter-ministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires). Ex : mission Racine : chargée de l'aménagement du littoral du Languedoc-Roussillon. 2. Les préfets  Conditions de nomination : Haut fonctionnaire nommé par le PDR par décret en conseil des ministres sur proposition du 1er ministre et du ministre l'intérieur. Préfets sont recrutés parmi les sous-préfets et les administrateurs civils. Souvent des anciens élèves de l'ENA.  Statut : Statut à la mesure de la spécificité des missions qui lui sont confiées. Choisi par le Gouvernement en fonction de considérations politiques et personnelles et peut donc être mis fin à ses fonctions sans procédure préalable : emploi à la discrétion du Gouvernement, révocable ad nutum. Il est soumis à un régime strict qui restreint ses libertés publiques car il représente l'État. Il ne dispose pas du droit de grève, pas de droit syndical, ne doit pas quitter sa circonscription sans l'autorisation spécifique du Gouvernement. Il faut distinguer formellement les préfets de département des préfets de région :  Le préfet de région est en même temps préfet de département du chef-lieu de région. Il représente l'État dans une des 21 régions de métropoles et dans le département chef-lieu.  Le Préfet de département représente l'État dans le département.  Attributions : Avant les réformes de 82-83, le préfet était à la fois délégué du Gouvernement et organe exécutif du département. Depuis 83, il reste donc le dépositaire de l'autorité de l'État dans le département. Il est représentant direct du 1er ministre et de chacun des ministres.  Rôle :  Le préfet représente les services centraux au niveau départemental ou régional.  Il dirige les services déconcentrés des administrations civiles de l'État sous l'autorité des ministres.  Il contrôle la légalité de l'action de l'administration décentralisée. Le rôle du préfet en matière de déconcentration s'est accru depuis 92 (réforme de la déconcentration). Le champ de compétence préfectoral à été redéfini par la loi du 13 Août 2004 : certaines de ses compétences ont été élargies (développement du territoire, environnement), des d'autres cas le législateur a prévu des champs d'action quantitativement moins importants (étendue du contrôle de l'égalité : le nombre de types d'actes qui doivent obligatoirement lui être transmis à diminué). Droit administratif 17 B. Les services centraux et déconcentrés Depuis la WW2, l'évolution de l'administration centrale se caractérise par un accroissement du nombre des ministères, de leur taille et de leurs missions. Ceci car les champs d'intervention de la puissance publique se sont élargis en matières : économique, culturelle, sociale, d'enseignement, agricole... Il est parfois question d'alléger la structure gouvernementale mais jusqu'à présent l'organisation administrative ministérielle reste sous une forme pyramidale gouvernée par le principe hiérarchique. 1. L'organisation des ministères Le nombre et la spécialisation des ministères varie selon les Gouvernements, il ne sont pas fixé par texte. L'organisation des ministères se caractérise par leur spécialisation : chacun est compétent dans un secteur donné. Il y a une sectorisation ministérielle qui permet d'éviter les chevauchements de compétence. Toutefois cette sectorisation à l'inconvénient d'être parfois excessive : nuisible au traitement efficace des problèmes communs à plusieurs ministères. Dans ce cas il existe des mécanismes de coordinations inter-ministérielle. Dans chaque ministère il existe un cabinet ministériel qui est à l'interface entre le politique et l'administratif car il est formé de membre choisis par le ministre révocable discrétionnairement. Ce cabinet est chargé de seconder le ministre en assurant la liaison entre le ministre et les services d'une part et l'ensemble des autres ministères d'autre part. A la tête du cabinet ministériel il y a le chef de cabinet assisté de conseillers techniques (chargés de mission). Le ministère est formé de bureaux, de services centraux qui sont organisés de manière différente selon les cas et les moments : selon les domaines d'interventions et les Gouvernements. Ex : le ministère de l'intérieur est divisé en directions, dont la direction générale des collectivités locales (DGCL). 2. L'aménagement de l'administration déconcentrée La déconcentration fait l'objet régulièrement d'aménagements permettant de renforcer l'efficacité de l'action de l'État au niveau territorial. 4 échelons administration déconcentrée (différent des collectivités territoriales) :  Échelon régional  Échelon départemental  Échelon de l'arrondissement  Échelon communal  La commune  L'arrondissement : Division administrative du département. Siège de la sous-préfecture. Il est placé sous Droit administratif 18 l'autorité du sous-préfet qui est soumis au même statut que le préfet, il est le délégué du préfet dans l'arrondissement (bénéficie de délégations). Ce sous-préfet assure une liaison fonctionnelle entre les services de la préfecture et les autorités décentralisées.  La région et le département :  L'État ne dispose pas d'un agent spécialisé dans l'accomplissement des missions déconcentrées dans chaque commune. Donc plus simplement c'est le Maire qui est chargé sous l'autorité hiérarchique du préfet, ou du procureur de la république, d'agir pour et au nom de l'État (exemple : lorsqu'il applique les lois et les règlements dans la commune).  Le préfet de région est chargée des politiques de développement économique et d'aménagement du territoire. Il préside un comité de l'administration régionale composé des préfets de département et des principaux responsables de l'administration déconcentrée au niveau régional.  Le préfet de département à une mission plus élargie. En dehors de son rôle de supérieur hiérarchique, il va être chargé directement d'informer le Gouvernement sur l'actualité, la situation qui prévaut dans son département. Au nom de l'État il négociera, conclura toutes les conventions liant l'État avec les autres collectivités territoriales (départements, communes, structures inter-communales). Le préfet délivre les pièces officielles au nom de l'État (carte grises, permis, visa, passeports..). Cependant l'administration déconcentrée de l'État ne se limite pas aux services des préfectures : il existe un grand nombre de ministères qui ont une représentation sous la forme d'une direction spécialisées dans la région ou le département (ex : la DDASS; la DRIRE (direction régionale de la recherche et de l'environnement); la DRAC). Depuis quelques années un mouvement général de modernisation de ces services déconcentrés à été mis en œuvre, et dans ce cadre l'État a réalisé un certain nombre de fusions permettant de réaliser des économies d'échelles. Ex : les DDE (directions départementales de l'équipement) qui ont fusionné avec la direction nationale des forêts. Parfois les champs déconcentrés ne correspondent pas à la circonscription départementale ou régionale, il y a donc une autre circonscription d'action : l'académie (échelon d'action déconcentrée du ministère de l'éducation nationale) ; ressort des C.A pour le ministère de la justice ; les régions militaires. C. La place des autorités administratives indépendantes (AAI) 1. L'identité des AAI Dans les 60', 70' une autre forme de critique de l'action administrative traditionnelle va entrainer la mise en place des AAI. Cette forme d'autorité administrative avait pour objectif de concilier le travail d'administration avec des missions plus sensibles politiquement dans des domaines où étaient en cause les libertés fondamentales. Le problème de la création des ces AAI c'est que dans la théorie juridique classique il n'y a Droit administratif 19 pas d'autre pouvoir légitime que celui détenu par les responsables démocratiquement désignés. → Il ne devrait pas exister de pouvoir administratif car l'administration est soumise au pouvoir politique. Si l'administration doit être soumise au pouvoir politique elle doit aussi dans un État de droit en être distincte car elle incarne la permanence de l'État. Entre les deux il va donc être indispensable de trouver les marques d'un compromis qui va varier selon les domaines concernés : dépend des cas ou est ou non en cause une liberté fondamentale. Le modèle administratif français a toujours maintenu une frontière fine, perméable entre le haute administration et le personnel politique. La création des AAI avait donc pour objet de renforcer l'impartialité des administration dans des domaines sensibles. En 2006, 39 AAI ont été dénombrées. Sur ces 39 seulement 25 avaient été qualifiée AAI par le législateur. Une autre a été qualifiée par le CC et les autres encore ont été qualifiées comme telles par le CE. A 4 reprises, le législateur n'a pas utilisé le terme AAI mais autorité publique indépendante (API) et le CE 30 Novembre 07 assimilation AAI avec API. Problème : il n'y a pas de définition législative commune aux AAI. On va devoir trouver les critères.  Ce sont des autorités : ces administrations interviennent dans des secteurs sensibles et vont avoir un rôle de régulation. Elles vont être chargées d'encadrer le fonctionnement d'un secteur (règlementer, autoriser, interdire). Elles ne sont pas chargées de fournir des prestations matérielles. En principe les AAI n'ont pas la PM sauf 4 exemples (l'autorité des marchés financiers AMF, L'agence de lutte contre le dopage, la haute autorité de la santé, l'autorité de contrôle des assurances et des mutuelles).  Ce sont des autorités administratives : elles appartiennent à l'administration et rendent des actes administratifs. Il y a une contrôle juridictionnel portant sur leurs actes.  Ce sont des AA indépendantes : le législateur comme la CC quand il est saisi veille à la garantie de cette indépendance : les membre de cette AAI disposent des mandats protecteurs, ce sont des institutions collégiales et l'indépendance résulte des cette collégialité sauf pour le médiateur. Ces AAI sont soustraites au jeu du pouvoir hiérarchique et par leur création l'État manifeste son souci de confier le traitement de certains dossiers à des autorités qui ne sont pas insérées dans la carte administrative traditionnelle. 2. Les domaines d'intervention des AAI Il y a 2 grands domaines :  Secteur du champ spécifiquement politique de l'intervention de l'administration : La promotion des valeurs démocratiques. Dans ce secteur figurent les AAI qui interviennent en matière de transparence, d'amélioration des relations entre l'administration et les administrés (ex : le médiateur de la République, la commission d'accès aux documents administratifs CADA crée en 78, la commission nationale du débat public , commission des comptes de campagnes qui se prononce après chaque campagne électorale sur le financement de ses campagnes et les comptes des candidats). C'est dans ce domaine là que se regroupent les AAI qui interviennent en matière de Droit administratif 20 valorisation des droits fondamentaux (CNIL).  Secteur du contrôle de l'économie de marché : Dans ce secteur là l'État utilise la création des ces AAI pour garantir le maintien d'une certaine impartialité (ex : l'AMF). Aujourd'hui ce mouvement de création des AAI qui avait débuté des les 60', 70' ne s'interrompt pas : chaque année 2 nouvelles AAI sont crées par le législateur. II. La maintien de l'unité républicaine A. Les compétences de l'État Il n'est pas possible de fonder les compétences de l'État sur un critère uniquement géographique ou démographique. L'État est compétent pour répondre au besoin de l'ensemble de la nation alors qu'une collectivité territoriale ne peut agir que pour satisfaire les besoins des sa population, de son territoire. 1. Les attributions régaliennes Les termes d'attribution régaliennes renvoient à la construction de l'État moderne sous l'AR.  Alors que les Personnes publiques multiplient leurs domaines d'intervention, il y a des champs d'intervention où l'État doit obligatoirement intervenir :  Matière fiscale  Police intérieure  Défense  Justice  Administration du territoire national  L'évolution politique du XIXe a ajouté à ces anciennes compétences d'autres secteurs :  Éducation  Santé  Certains transports (voyageurs, courrier..)  Parfois les textes constitutionnels imposent l'intervention des Personnes publiques (État au premier rang) pour ce que l'on nomme les compétences relevant des SP nationaux (al 9 du préambule de 46). CC 86 : l'existence et le fonctionnement de certains SP sont exigées par la Constitution.  Au delà de ces compétences le législateur peut décider la prise en charge par l'État de certains besoins de la population. Dans ce cas il pourra être fait des distinctions entre ce qui concerne la gestion des équipements ou des personnels et la détermination des orientations structurelles, essentielles de l'activité. Ex : la compétence en matière d'enseignement secondaire. Pour les collèges, l'État reste compétent Droit administratif 21 pour les grandes orientations mais c'est le département qui gère les équipements. Pour les lycées c'est la région qui gère les équipements mais l'État intervient pour fixer les orientations essentielles. L'État reste alors le garant la cohérence nationale du SP alors que ce sont les collectivités territoriales qui vont être chargées de l'aménagement matériel des bâtiments. Quand une nouvelle compétence est crée il faut vérifier si le législateur a choisi de la rattacher totalement à l'État ou partiellement à l'État et aux collectivité territoriales (collèges, lycées) ou totalement à une collectivité territoriale. 2. Le pouvoir règlementaire initial Pouvoir réglementaire = aptitude légale reconnue aux autorités disposant du pouvoir exécutif a édicter de façon unilatérale des actes a portée générale et impersonnelle. Chaque autorité exerce le pouvoir réglementaire dont elle est investie des le cadre de ses attributions. Traditionnellement le pouvoir réglementaire général ne peut être exercé que par le chef de l'exécutif. Sous l'art 13 de la Constitution, l'art 21 de la Constitution attribue ce pouvoir réglementaire au 1er ministre. Le 1er ministre est compétent pour édicter des règlements dans toute matière qui n'est pas réservée à la loi par l'art 34 :  Le 1er ministre intervient pour compléter un dispositif législatif : il intervient sur l'invitation ou implicite du législateur (pouvoir réglementaire d'application des lois).  Le 1er ministre dispose aussi d'un pouvoir réglementaire autonome : il utilise les pouvoirs qui lui sont conférés par les arts 21 et 37 de la Constitution. Il intervient en dehors de l'application immédiate de toute disposition législative. → Le 1er ministre dispose donc par principe d'une attribution essentielle dont les autres ministres ne sont pas dotés. Les ministres peuvent contresigner un texte réglementaire mais ils n'en sont pas les auteurs. La révision constitutionnelle de mars 2003 a introduit dans l'art 72 de la Constitution un alinéa : « les collectivités territoriales disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ». Depuis 2003 il est admis constitutionnellement qu'il existe un pouvoir réglementaire local. Le législateur a aussi dévolu un tel pouvoir réglementaire à certaines AAI. B. Le contrôle exercé sur les autorités décentralisées L'administration de l'État doit répondre aux besoins de la nation, d'î général. L'État va agir pour satisfaire cet î public national. Or si en application de l'art 1 de la Constitution « la France est un République décentralisée », il risque d'y avoir des oppositions entre cet î public national que l'État doit défendre et des î publics locaux que les collectivités territoriales vont défendre. Des mécanismes législatifs permettent de résoudre ces risques d'opposition. Les collectivités territoriales ne seront compétentes pour répondre aux besoins locaux que dans les respect du principe d'unité, de l'î public national. Droit administratif 22 1. Le contrôle de légalité exercée par le préfet Le caractère unitaire de l'État s'impose aux collectivités territoriales. La loi de 1982 concernant le décentralisation a supprimé la tutelle à priori que l'État exerçait sur ses collectivités, mais elle a établi un contrôle de légalité a postériori exercé par le préfet sur les actes des collectivités territoriales. Dans l'exercice de ce contrôle de légalité la responsabilité de l'État peut être engagée pour faute lourde. Pour renforcer les modalités de son contrôle l'État a prévu la possibilité de transmission par voie électronique des actes des collectivités territoriales. Cette dématérialisation permet dans renforcer l'efficacité du contrôle. De très nombreux actes des collectivités territoriales n'entrent en vigueur qu'après avoir été transmis au contrôle de légalité. Ils n'entrent pas en vigueur dès leur publication ou dès leur notification. Les actes qui doivent obligatoirement être transmis sont les actes des collectivités territoriales qui relèvent des catégories suivantes :  Les délibérations des assemblées locales  Les actes réglementaires  Les contrats  Les mesures de Police prises par le Maire ou le président du conseil général  Les actes relatifs aux statuts du personnel (promotion, sanction...)  Les décisions d'urbanisme. Ces actes ne sont exécutoires qu'une fois transmis et après publication et notification. La loi du 13 Août 2004 dans son art 140 a diminué le nombre d'actes contrôlés par le préfet émanant des collectivités territoriales. Depuis cette loi sont soustraits de l'obligation de transmission :  Les décisions relatives à la Police de la circulation et du stationnement.  Les décisions individuelles d'avancement et les sanctions les plus faibles à l'encontre des agents.  Les certificats d'urbanisme délivrés par le Maire. Les services de préfectures obligés de développer des stratégies de contrôle de légalité en déterminant des priorités pour les types d'actes contrôlés. Ex de priorités : l'urbanisme et l'environnement, les contrats de commande publics et les actes pris en matière inter-communale.  Aucun délai de transmission n'est prévu sauf quand le législateur l'impose expressément. Ex : le législateur impose 15 jours en matière de marché public. La réception de l'acte est attestée par tous moyens (récépissé).  Après la transmission, le préfet a 2 mois pour vérifier la légalité.  S'il estime l'acte régulier, cet acte est transmis.  S'il l'estime irrégulier le préfet peut saisir le TA (art L.2131-6 Code général des collectivités territoriales) par un déféré préfectoral qui est assimilé au recours pour excès de pouvoir (REP : recours fait à l'encontre d'un acte administratif devant le juge administratif contestant la légalité de ce acte). Ce déféré peut aussi être provoqué par une demande émanant d'un tiers lésé qui saisi le préfet pour Droit administratif 23 que celui-ci vérifie la légalité et a son tour saisisse le TA. CE 25 Janvier 1991 Brasseur : sur le recours au REP : Faits : un arrêté municipal restreint la vente ambulante et Brasseur demande au préfet (le préfet ne peut que saisir le TA) d’annuler cet arrêté ; le préfet estime que la décision municipale est légale et il refuse de saisir le TA. Brasseur saisit le TA à son tour d’un recours exercé contre l’arrêté municipal et dans le même recours, il saisit le TA d’une deuxième demande, un recours exercé à l’encontre du refus du préfet. Le TA déclare le refus préfectoral non-susceptible de recours ; le TA rejette le recours de Brasseur contre l’arrêté municipal pour tardiveté, il considère que le recours est intervenu hors délai. Le requérant (Brasseur) interjette appel devant le Conseil d'État qui lui donne satisfaction. Problème de droit : le problème posé était de savoir d’abord si le préfet pouvait voir son refus de déférer contester et de savoir dans quel délai le requérant pouvait agir à l’encontre de l’acte de l’autorité décentralisée mais lorsqu’il a préalablement saisi le préfet. Solution de droit : le Conseil d'État va considérer qu’on ne peut pas saisir le TA du refus du préfet, il considère que le délai dont dispose le tiers pour agir à l'encontre de l’acte de l’autorité décentralisée se trouve prorogé (le délai est interrompu et il recommence une fois la réponse rendue) lorsqu’il y a saisine du préfet. Le Conseil d'État choisit pour le tiers la solution la plus favorable car il s’agit de lui permettre d’obtenir un contrôle de légalité. Le préfet dispose aussi de la possibilité d’assortir son recours d’une demande de suspension si l’un des moyens invoqué paraît propre à créer un doute sérieux sur la légalité de l’acte. Le juge une fois saisi doit statuer dans un délai d’un mois. Ce délai d’un mois peut être ramené à 48h si l’acte en cause et de nature à compromettre une liberté publique ou une liberté individuelle. Ce contrôle de légalité exercé par le préfet permet le maintien d’une cohérence nationale, c’est-à-dire qu’il permet de faire prévaloir en permanence les conditions de légalité pour l’ensemble des acte des autorités décentralisées. 2. La faculté de faire prévaloir l’intérêt national D’une manière générale, le préfet veille au respect de l’intérêt national dans son département ou bien dans sa région en application de l’article 72 de la Constitution. Ce principe est énoncé dans l’ancien alinéa 3 de l’article et il est repris dans le dernier alinéa de l’article issu de la révision constitutionnel de 2003. Il précise que dans les collectivités territoriales, le représentant de l'État, représentant chacun des membres du gouvernement, à la charge des intérêts nationaux du contrôle administratif et du respect des lois. Dans ce but, il y a des cas où le préfet ou le représentant de l'État exerce très ponctuellement une certaine tutelle :  Le préfet dispose d’un pouvoir de substitution en cas de carence de l’autorité décentralisée lorsque l’absence de décision risque de compromettre l’ordre public, le fonctionnement du SP et l’application des lois.  L'État peut décider la suspension soumise aux conditions des assemblées délibérantes locales, si son fonctionnement est entravé ou impossible.  Lorsque le Maire en tant qu’agent de l'État refuse ou néglige de faire un des actes prescrits par la loi , le préfet peut après réquisition y procéder d’office. Droit administratif 24 Les Maires et leurs adjoints peuvent être suspendus pour une durée municipale de maximum 1 mois. Nombreuses procédures permettant au procès de concilier des intérêts locaux avec l’autorité nationale. Les intérêts locaux ne peuvent pas porter atteinte à l’intérêt national. Ex : les communes ne peuvent organiser des consultations locales sur les thèmes qui ne relèvent pas de leur compétence au motif qu’elle serait opposé à une décision de l'État. Le préfet joue donc un rôle essentiel pour garantir cette cohérence nationale. Cependant, le déféré préfectoral est tout de même soumis à un certain nombre d’aléas : les services de la préfecture n’ont pas les moyens matériels de contrôler la légalité de tous les actes (environ 20% des actes) donc ils se limitent aux contrats les plus importants (ex : contrats de marché public). C. La réforme de l'État C’est un terme récurant de réflexion pour les pouvoir publics. Cette réforme a souvent été réduite à un ensemble d'aménagements techniques. Depuis 90, tous les gouvernements ont compté un ministère consacré à la réforme de l'État. Cette réforme de l'État aujourd’hui repose donc sur un consensus soit sur un accord portant sur la nécessité de renforcer sans cesse, la recherche de l’efficacité administrative. Ensuite des divergences surviennent sur les modalités de cette réforme de l'État. 1. La recherche de l’efficacité administrative Cette recherche est un point d’accord qui permet la meilleure satisfaction des usagers, une rationalisation du travail dans agents publics, au total une diminution ou une moindre augmentation des coûts. Cette recherche d’efficacité passe par des réformes institutionnelles, (exemple : création d’administration de missions) et elle permet aussi d'améliorer l’organisation des services déconcentrés, et une meilleure coordination des services (exemple : amélioration des mécanismes de coopération interministérielle). Cette efficacité n’est pas qu’institutionnelle, organisationnelle, c’est aussi une efficacité fonctionnelle, c’est-à-dire, qu’il faudra aussi améliorer le fonctionnement des institutions existantes (exemple : en développant les formes de dématérialisation, l’administration électronique). Plus généralement, les administrations depuis quelques années ont lancé des programmes de simplification administrative. Permettre pour les usagers  D’accéder plus facilement au service administratif (regroupement de services).  Pouvoir plus facilement obtenir satisfaction (exemple : multiplication des guichets uniques). 2. La méthode de l’expérimentation Plusieurs chantiers de réforme de l'État doivent se réaliser à partir de l’utilisation d’une méthode juridique nouvelle. Cette démarche expérimentale comporte un certain nombre d’avantages mais aussi certains risques. Droit administratif 25  Opter pour une action pragmatique et c’est le législateur qui a montré l’exemple avec l’adoption de lois expérimentales, c’est-à-dire de textes législatifs adoptés dans un premier temps à titre expérimental avant d’être ensuite pérenniser (exemple : loi de 1975 sur l’IVG ; loi de 1989 instaurant le RMI ; lois de 1994 dites de bioéthique) .  Cette méthode expérimentale sera appliquée aussi aux institutions administratives, c’est-àdire qu’il s’agira de créer un nouveau cadre administratif pour en tester la pertinence avant que le schéma institutionnel ne soit validé. LC de mars 2003 constitutionnalise cette démarche expérimentale : les autorités décentralisées peuvent être autorisées par la loi ou le règlement à déroger à titre expérimental pour une durée limitée aux dispositions qui régissent l’exercice de leurs compétences. À la suite de cette révision, une loi du 13 août 2004 a prévu 8 domaines d’expérimentation :  En matière de transfert des compétences aéroportuaires  En matière de gestion des fonds structurels européens  En matière d’entretien du patrimoine. 3. La révision générale des politiques publiques (RGPP) Il s’agit de la réforme de l'État conçue et réalisé à partir du printemps 2007 dont l’objectif est de moderniser en profondeur l’organisation administrative française et le contenu de l’action publique pour :  Offrir un meilleur SP aux usagers  Faire bénéficier les agents de meilleures conditions de travail  Diminuer les coûts des dépenses publiques. Cette modernisation administrative est organisée à partir de grands axes et de quatre chantiers :  La gestion des ressources humaines  Les relations entre l'État et les collectivités territoriales  La réforme de l’administration territoriale  La simplification des procédures internes à l'État. Depuis 2008, mise en œuvre de cette RGPP mais elle subi de nombreux désaccord. Chapitre 2 : les collectivités territoriales Il n'est pas pertinent d'opposer l'administration déconcentrée et décentralisée. Cette division binaire se justifie car dans un cas il est question d'administration de l'État et dans l'autre de l'administration décentralisée : les collectivités territoriales. Droit administratif 26 Depuis la révision de Mars 2003 il convient de parler de collectivités territoriales et non locales. Hormis quelques adaptations ponctuelles et limitées, les collectivités territoriales sont structurellement organisées selon le même schéma : il y a une assemblée délibérante élue au SUD qui est présidée par un exécutif local. Ces assemblées délibérantes exercent des pouvoirs multiples et divers qui rendent nécessaires une répartition cohérente des compétences. Section 1 : L'organisation administratives des collectivités territoriales Le schéma organisationnel répond pour toutes les collectivités territoriales aux mêmes caractéristiques globales. C'est le principe d'uniformité qui s'est imposé durant la RF qui permet l'existence de ces mêmes caractéristiques. Ce principe d'unité, d'uniformité traduit aussi le principe d'égalité entre les collectivités territoriales, et puis indirectement au bénéfice administrés. Sous l'influence des transformations politiques, économiques, sociales, l'organisation administrative des ces collectivités a été modifié. Il y a un projet de loi réformant l'organisation administrative territoriale : fusion de certains départements, fusion de conseils régionaux et généraux, nouvelle forme de répartition des compétences entre les collectivités territoriales elles mêmes, et entre les collectivités et l'État. I. La commune C'est la plus petite des circonscription administrative et pourtant la commune est pour les administrés la première collectivité territoriale. C'est le lieu où l'administré réside et travaille : il y a un attachement identitaire de l'administré à la circonscription communale. Il est impossible de prévoir la suppression de cette circonscription. La place de la commune dans la carte administrative est déterminante (base) et le statut prévu pour la circonscription communale va être repris pour les autres circonscriptions. A. La formation du conseil municipal Le Conseil municipal est l'organe élu de la commune qui caractérise le fonctionnement communal. Cependant il ne faut pas oublier les services administratifs qui vont mettre en œuvre les délibérations du conseil, qui vont gérer les activités de SP. Ces services administratifs permettent le fonctionnement réel de la collectivité. Droit administratif 27 1. La composition du conseil municipal Art L.2121-1 du CGCT : le corps municipal de chaque commune se compose du conseil municipal, du Maire et d'un ou plusieurs adjoints. Le nombre de membres de conseillers municipaux dépends du nombre d'habitants de la commune : il varie entre 9 (- de 100 personnes) à 69 conseillers (+ de 300 000 personnes) excepté Paris, Lyon, Marseille qui sont organisées par arrondissements. Le Conseil municipal est présidé par le Maire et peut former des commissions chargées d'étudier les question qui lui seront soumises. Le Maire en est le président de droit mais ces commissions peuvent être présidées par un vice-président (souvent des adjoints). Depuis la loi du 6 février 92 (loi administration territoriales de la République : ATR) les conseils municipaux des communes de plus de 100 000 habitants peuvent constituer en leurs sein des groupes d 'élus. Ces groupes d'élus pourront bénéficier de conditions matérielles de fonctionnement (local, matériel de bureaux, prise en charge de certains frais de fonctionnement). 2. L'élection du conseil municipal Les modalités d'élections sont fixées par le code électoral : SUD, sont électeurs les français et les françaises âgés de 18 ans accomplis inscrits sur la liste électorale et bénéficiant de leurs droits civiques et politiques. Depuis un LO du 25 Mai 98, les conditions d'application de l'art 88-3 de la Constitution ont été précisées. Art 88-3 : exercice par les citoyens des autres États de l'UE résident en France du droit de vote et d'éligibilité pour les élections locales. Ces citoyens votent dans les mêmes conditions que les nationaux. Par contre ils ne pourront pas être élus Maire ou adjoints. Ils ne doivent pas participer à l'élection des sénateurs. Aujourd'hui il est toujours question de la possibilité d'accorder pour ces élections municipales le droit de vote aux citoyens non-nationaux et non européens. Les conseillers municipaux sont élus pour 6 ans et nul ne peut être membre de plusieurs conseils municipaux. Tous les conseils municipaux sont renouvelés intégralement en même temps. Pour être conseiller municipal il faut avoir au moins 18 ans, être électeurs dans la commune, être inscrit au rôle des contributions directes, ne pas être inéligible. Certains fonctionnaires d'État ou certains fonctionnaires territoriaux sont soumis à un régime d'incompatibilité ou d'inéligibilité pour éviter tout risque de conflit d'î (ex : militaires, préfets, magistrats, entrepreneurs municipaux). Pour lutter contre les abus la campagne municipale a été soumise à un régime très strict d'interdictions de toute propagande en dehors des dispositions prévues par le code électoral. C'est un droit très technique qui fait l'objet de véritables guides à destination des candidats. Les enjeux sont importants en matière dé démocratie locale : respect du pluralisme, de la liberté d'information, le contrôle du financement des partis politiques → éviter le danger de corruption. Droit administratif 28 Le mode de scrutin : Il faut distinguer deux situations :  Dans les communes de moins de 2500 habitants : il est possible de présenter des listes incomplètes et même de présenter des candidatures individuelles.  Dans les petites communes de moins de 3500 habitants :  Scrutin de liste majoritaire à 2 tours.  Chaque liste doit comporter autant de candidats qu'il y a des sièges municipaux.  Chaque électeur vote pour désigner tous les conseillers mais sur la liste il peut choisir de rayer certains noms et de les remplacer par d'autre : panachage.  Pour être élus au 1er tour il faut réunir la majorité absolue des suffrages exprimés, et avoir réuni un nombre de suffrage égale au moins au quart des électeurs inscrits.  Pour être élus au 2cd tour, l'élection à lieu à la majorité relative quel que soit le nombre de votants.  Dans les communes de plus de 3500 habitants :  Scrutin de liste à 2 tours qui combine le principe majoritaire et la représentation proportionnelle.  Les listes doivent comporter autant de candidats qu'il y a de postes a pourvoir.  Le panachage est impossible : vote bloqué.  Élection au 1er tour : la liste qui obtient la majorité absolue obtient la moitié des sièges à pourvoir. L'autre moitié est répartie entre toutes les listes à la représentation proportionnelle.  Élection au 2cd tour : la liste qui obtient le plus de voix obtient la moitié des sièges. L'autre moitié est répartie entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5% des suffrages à la proportionnelle. Le contentieux des élections municipales relève du TA et en appel du CE. Tout électeur ou toute personne éligible pendant 5 jours peut déposer un recours. Le préfet peut aussi déférer les opérations électorales au TA mais le délai est de 15 jours suivant l'élection. B. Le fonctionnement des organes municipaux Depuis les 80', et depuis la loi ATR de 92, on observe une parlementarisation des assemblée locales, un fonctionnement qui dans la logique renvoie au fonctionnement du Parlement national. Ex : droit des minorités politiques, régime juridique des délibérations. 1. L'élection du Maire et des adjoints Le conseil municipal se réuni au moins un fois par trimestre. Après les élections, la première réunion se tient de plein droit au plus tôt le vendredi ou plus tard le dimanche après l'élection. Le Maire est ses adjoints sont élus au scrutin secret pour les deux premiers tours à la Droit administratif 29 majorité absolue, à la majorité relative pour le troisième tour. Le Maire peut demander la réunion du conseil quand il le juge utile. Il est tenu de la faire dans les 30 jours qui suivent la demande motivée du préfet ou la demande du 1/3 au moins des membres du conseil pour les communes de plus de 3500 habitants ou la demande de la majorité des membres du conseil pour les communes de moins de 3500 habitants. 2. Les délibérations du conseil municipal Il s'est formé depuis la décentralisation un véritable droit parlementaire local, un ensemble de normes législatives ou règlementaire encadrant le fonctionnement des assemblées délibérantes pour permettre une meilleure information du public, un plus grand respect des droit de la minorité, un travail collectif plus efficace. Importante JP du CE pour ce qui concerne :  Les modalité de convocation du conseil qui permettent d'assurer la réunion du conseil avec tous les conseillers correctement avertis.  La tenue des réunions.  L'existence de quorums : nombre minimum de personnes qui doivent être présentes ou ayant donné procuration (représentées) pour qu'une décision soit prise. Les séances du conseil municipal, sont publiques sauf si le conseil n'en a décidé autrement à la majorité absolue. Délibération = acte adopté à la majorité absolue des suffrages exprimés. Depuis 1789 le statut communal a connu une sensible évolution. A côté du statut de droit commun, il y a trois statuts dérogatoires :  Le statut PLM (paris, Lyon Marseille)  Le statut des villes nouvelles crées dans les 60'.  Le statut des communes associées : pour les fusion de communes dans le cadre de l'opération du fusion il est prévu que l'ancienne commune garde un statut particulier. II. Le département Il faut distinguer deux réalités qui co-existent derrière le même terme :  Le département est une collectivité territoriale au sens de l'art 72 de la Constitution.  Le département est aussi un échelon de déconcentration des services de l'État divisé en arrondissements. A. La formation du conseil général 1. La composition du conseil général Le département est administré par une assemblée délibérante le conseil général qui élit son président qui est l'exécutif de la collectivité. Droit administratif 30 Pour son élection le conseil général va être organisé de manière particulière : le département est divisé en cantons (circonscription électorale du conseiller général). Chaque canton élit un conseiller général à l'exception du territoire de Belfort où il y a 4 conseillers élus. Pour assurer la stabilité du conseil général le code électoral prévoit un renouvellement par moitié tous les 3 ans. L'élection se fait donc dans tous les départements le même jour mais tous les 3 ans pour la moitié des cantons. Le découpage du département en cantons est un enjeu politique très important : la carte électorale peut favoriser certains partis politiques au détriment d'autres. Ce découpage se réalise sous le contrôle du juge administratif (CE) qui vérifie s'il n'a pas eu pour objet ou pour effet d'accroitre les disparités entre le canton qui à la population la plus élevée et celui qui à la moins élevée. 2. L'élection du conseil général L'élection des conseils généraux se fait scrutin majoritaire uninominal à 2 tours :  Pour être élus au 1er tour il faut la majorité absolue des suffrages exprimés plus un nombre de suffrages égal au quart des électeurs inscrits.  Pour être élus au second tour, élection à la majorité relative quel que soit le nombre de suffrages exprimés. Si égalité des suffrages : le plus âgé est élu. Conditions d'éligibilité : avoir 21 ans, être inscrit les listes électorales, ne pas exercer certaines fonctions d'autorité. Un fois élus le conseiller général doit choisir entre son nouveau mandat et une de ses activités antérieure : parfois il y a incompatibilité, liste de ces fonctions fixées par le C.électoral. Le déroulement de la campagne électorale est étroitement encadrées pour éviter les abus et les détournements. Les élections peuvent être contestée par un électeurs du canton, un candidat ou un élu ou par le préfet devant le TA avec appel suspensif devant le CE. Après chaque renouvellement triennal le conseil général se réunit présidé par son doyen d'âge pour élire son président et le vice-président. Le président est élus à la majorité absolue pour 3 ans. Sous la présidence de son président le conseil va déterminer le nombre de vices-présidents et le nombre de membres de la commission permanente. Ensuite les conseillers généraux forment des commissions et désignent des délégués dans toute une série d'organisme extérieurs. B. Le fonctionnement des organes départementaux Le conseil général siège à l'hôtel de département et se réunit à l'initiative de son président au moins une fois par trimestre. Sauf vote contraire la réunion est publique. Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département, il vote le budget Droit administratif 31 de collectivité, il décide des emprunts, il gère le patrimoine de la collectivité. Le conseil général peut disposer selon ses besoins de services déconcentrés de l'État pour bénéficier de leur savoir faire, l'expérience Cette règle s'explique au regard du passé particulier de cette collectivité (le département) puisque jusqu'en 82 le préfet présidait. III. La région Depuis le XIXe il existait en France un mouvement qui revendiquait la création d'entités administratives et politiques permettant une décentralisation accrue des pouvoirs et permettant la reconnaissance des identités régionales. A. L'administration de la région 1. L'élection du conseil régional Pour permettre aux régions de bénéficier de majorité politique stable, la loi d’avril 2003 a modifié le mode d’élection des conseillers régionaux élus pour six ans, en principe en mars. Ils sont rééligibles et dans chaque région, elle se déroule au SUD au scrutin proportionnel à deux tours dans le cadre de la région (seule circonscription). Mais les listes sont divisées en sections départementales. Ces listes sont constituées à l’échelon régional avec autant de candidats que de sièges à pourvoir. Le vote a lieu selon la technique de la liste bloquée (sans panachage ni vote préférentiel) :  Au premier tour : la liste qui a la majorité absolue des suffrages exprimés se voit attribuer un quart des sièges à pourvoir. Les trois quarts restant sont répartis entre toutes les listes, y compris la première, à la représentation proportionnelle, avec la nécessité d’avoir obtenu au moins 5% des suffrages exprimés.  Au second tour : ouvert qu'aux listes ayant obtenu au moins 10% des suffrages exprimés au premier tour. La liste qui arrive en tête se voit attribuer un quart des sièges. Si égalité des suffrages entre deux listes : celle qui l'emporte est celle dont les candidats ont la moyenne d'âge la moins élevée. Les ¾ restants sont répartis comme pour le premier tour : répartis entre toutes les listes à la proportionnelle avec la nécessité d'avoir obtenu au moins 5% des suffrages exprimés Cette élection peut être contestée directement devant le CE dans les 10 jours suivant la proclamation des résultats par un électeur, un candidat, le préfet. Comme pour le conseil général il existe tout un ensemble détaillé de règles concernant les inéligibilités, les incompatibilités. Pour les mêmes raisons les opérations électorales sont strictement encadrées par le C.électoral. 2. Le fonctionnement des organes régionaux Le conseil régional règle par ses délibérations règle les affaires de la région. A la réunion qui suit chaque renouvellement politique ce conseil élit son président à la majorité Droit administratif 32 absolue pour les deux premiers tours et la majorité relative au troisième tour. L'effectif des conseils régionaux est fixé par un tableau mentionné à l'art L.337 du code électoral. Le conseil régional à son siège à l'hôtel de région. Il siège au moins un fois par trimestre à la demande du président ou d'un tiers des conseilles. Les séances sont publiques sauf vote contraire. Il existe un autre organe régional : le conseil économique et social et environnemental. Il est composé de représentants d'employeurs, de représentants d'organisation de salariés (35% chacun), représentants d'associations (25%) et 5% de personnalités qualifiées. Ce conseil à une fonction consultative mais parfois il doit être saisi obligatoirement (sinon la décision est irrégulière) mais son avis ne doit pas être conforme (il peut rendre un avis négatif). B. La promotion de la région 1. L'essor du régionalisme Dès le XIXe s'est développé en France un courant d'idées favorable à un cadre d'administration qui serai plus vaste que le département : le régionalisme. Ce régionalisme correspond aussi à une renaissance culturelle et parfois politique dans certaines régions, provinces à forte identité (Basque Corse, Bretagne, Alsace, Catalogne). Ce mouvement politique correspond aussi à un courant littéraire (Mistral sur la Provence). Ce mouvement politique est aussi marqué par un certain nombre d'hommes politique qui le défendent et qui vont dans l'entre deux guerre s'engager dans les mouvements d'extrême droite : Maurice Barres, Charles Mauras. Le mouvement régionaliste va être marqué par l'appartenance politique de ses initiateurs. Ce mouvement régionaliste se heurte à la méfiance de l'État central qui est toujours hostile à ce qui est perçu comme une dérivé fédéraliste. Évolution : En 1919, le ministre du commerce va réutiliser les circonscriptions des régions militaires pour mettre en place des comités régionaux d'action économique : les régions Clémentel. En 1940-44, le Gouvernement de Pétain souhaite placer des gouverneurs à la tête des grandes provinces françaises qui ne devaient être ni décentralisées ni démocratiques. En 1964, l'État crée des circonscriptions d'action régionales (CAR) : circonscriptions permettant l'action de l'État au niveau local → pas décentralisation. En 1972, se crées sur le territoire de ces circonscriptions des EP territoriaux. Ces EP territoriaux sont toujours placés sous la tutelle de l'État : il n'y a aucune décentralisation, aucune élection démocratique. A partir de 72, le cadre régional devient un carde territorial d'action en matière Droit administratif 33 économique et d'aménagement du territoire. 2. Le succès de la collectivité régionale L'acte 1 de la décentralisation de 82 crée la région comme collectivité territoriale dont les représentants sont élus au SUD. L'EP territorial disparaît et est crée la région comme collectivité locale. La région va être la collectivité dotée de compétences particulières en matière économique et d'aménagement du territoire depuis 82-86. L'intervention en matière économique est une intervention qui va déterminer toutes les autres formes d'action locales (l'argent est le nerfs de la guerre). Aujourd'hui les régions se sont imposées au niveau territorial comme des collectivités « chefs de file » = locomotive. Les régions sont des collectivités dont l'action conditionne l'intervention des autres acteurs publics : les autres collectivités, l'État, les institutions communautaires, les partenariats avec les autres régions européennes. IV. Le cas particulier des collectivités d'outre-mer L'Outre-mer fournit l'occasion d'une différenciation institutionnelle graduée. Il existe plusieurs forme d'organisation administrative mises en place à partir du modèle métropolitain mais adaptées pour tenir compte des particularités culturelles, identitaires. L'Outre-mer fournit des formes d'organisation administrative adaptée aux déterminismes sociaux. On a un effet d'aller-retour : on regarde pour réformer en métropole comment les systèmes se sont adaptés Outre-mer. La révision constitutionnelle de Mars 2003 substitue aux catégories existantes une division binaire :  Art 73 de la Constitution qui regroupe les DOM et les ROM : les lois et règlements métropolitain y sont applicable de plein droit mais des adaptations sont permises pour tenir compte des contraintes particulières de ces collectivités.  Art 74 regroupe les coll d'outre mer (COM) qui sont les héritières de TOM et les collectivités sui generis (Mayotte). Ces COM pourront être dotées par une LO d'une autonomie très large et le Gouvernement de ces collectivités sera habilité à prendre des mesures spécifiques. Section 2 : Les compétences reconnues aux collectivités territoriales 3 lois a connaître :  Loi du 2 Mars 1982  Loi du 7 Janvier 1983 Droit administratif 34  Loi du 22 Juillet 1983 Elles prévoient une nouvelle forme de répartition des compétences avec d'importants transferts d'attributions de l'État aux collectivités territoriales. I. La recherche de critères de répartition des compétences A. La clause générale de compétence Les collectivités territoriales bénéficient d'une clause générale de compétence, elles ont la compétence de leur compétence. Elles décident de l'étendue de leurs compétences dans le respect des textes législatifs et constitutionnels . Le CGCT indique que le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. Cela ne signifie pas qu'un conseil municipal, général ou régional peut agir dans tous les domaines. Les textes législatifs tentent de répartir les compétences de manière cohérente mais la libre administration dont dispose les collectivités va interférer sur la répartition des compétences. L'art 72 de la Constitution énonce un principe fondamental : le principe de libre administration des collectivités. 1. Le principe de libre administration des collectivités territoriales Énoncé par l'art 72 al 2. C'est le CC qui interprété cet art 72 au regard de l'art 34 al 14 : précise que la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locale, de leurs compétences et de leurs ressources. Le CC a plusieurs fois eu l'occasion de concilier le principe de libre administration des collectivités avec le principe de l'État unitaire et donc avec l'édiction par la loi de contraintes législatives s'imposant aux collectivités. Le CC a donc donné une signification au principe de libre administration et s'est prononcé sur le minimum (jusqu'où peut aller l'action de l'État) et sur le maximum (jusqu'où peuvent aller les collectivités) de l'étendue de ce principe. Le CC a reconnu au législateur une marge d'appréciation dans la détermination du principe de libre administration : en ce qui concerne les ressources et les compétences. 2. La notion « d'affaires locales » Sous l'AR la commune était par son existence même un symbole de liberté car elle avait été instituée pour permettre l'exercice es droits et libertés des habitants. Quand les constituants de 1789 abolissent les privilèges et proclament l 'égalité des droits, la commune ne peut plus être présentée uniquement comme la garante des droits et libertés des habitants puisque ces droits et libertés sont consacrées pour tout le monde. La commune devient une division territoriale chargée de mission d'administration et devient aussi une circonscription électorale. Aujourd'hui, on affirme toujours l'existence de libertés à l'échelon de la commune mais cela concerne non plus les habitants mais l'institution elle même. Droit administratif 35 On parle alors d'affaires locales. La Loi du 5 Avril 1884 va officialiser ces mots d'affaires de la commune en introduisant la clause générale de compétence. Les affaires locales ne correspondent pas à une liste officielle. Le terme d'affaire peut désigner des travaux, la création d'un SP, un achat, un contrat, une mission attribuée à un agent. Les affaires locales sont celles qui sont d'î local : d'î communal, départemental ou régional. Il y a là un aspect politique essentiel dans la notion d'î local. L'autonomie locale est reconnue aux collectivités pour satisfaire et défendre un î variable selon les circonstances de temps et de lieu. Cet î local ne sera pas le même a tout moment et sur tout endroit du territoire. Ex : la vente du pain peut être d'î local en 2009 dans une petite commune locale justifiant l'intervention de la commune alors même qu'à Mtp ce ne sera pas le cas. Cette notion d'affaire locale va être appréciée par concrètement par le juge administratif quand il devra statuer sur le contenu juridique de la notion de SP. Les collectivités locales vont aussi pouvoir intervenir dans des domaines qui eux font l'objet d'une énumération législative. B. L'émergence du principe de subsidiarité Ce principe de subsidiarité ne fait pas partie de notre tradition institutionnelle. C'est un principe consacré dans la doctrine sociale de L'Église catholique : principe utilisé par L'Église catholique pour diriger son organisation administrative sur les territoires où elle était présente. Ensuite ce principe de subsidiarité a été utilisé en droit communautaire (depuis Maastricht) pour diriger la répartition des compétences entre les institutions de l'UE et les États membres. Ce principe de subsidiarité était inconnu de les États unitaires. 1. Une reconnaissance récente Au niveau communautaire le principe de subsidiarité introduit en 1992 par Maastricht servir de guide de la répartition des compétences à l'intérieur de l'UE. Ce principe permettait de déterminer le meilleur niveau de gestion d'une compétence. Il s'est très rapidement diffusé au sein des États de l'UE et les États membres. La France va utiliser ce principe pour déterminer quelle collectivité sera la mieux a même d'intervenir des un domaine donné. Deux niveaux de choix : National ou collectivités ? Puis quelle collectivité ? La consécration en France intervient avec la LC de Mars 2003. Le texte constitutionnel n'emploie pas les terme de principe de subsidiarité mais reconnaissance expresse au contenu de ce principe de l'art 72 al 3 : les collectivités territoriales ont vocation a prendre les décisions qui peuvent le mieux Droit administratif 36 être mises en œuvre à leur échelon. 2. Une portée équivoque Le terme de subsidiarité vient de subsidium qui a deux sens : le secours, la suppléance. Les collectivités territoriales exerceront les compétences qui leurs reviennent sans qu'elles aient besoin de recourir à la collectivité supérieure. L'intervention de la collectivité supérieure n'est justifiée qu'à titre supplétif, en cas de défaillance. Cette interprétation rejoint l'idée de démocratie de proximité (loi de 2002) : les décisions doivent être toujours prises au plus près des citoyens. Le principe de subsidiarité conduira a considérer que la compétence doit être gérée par la collectivité qui est à l'échelon le plus efficace, le plus pertinent. Ce sens conduit a apprécier l'efficacité de l'intervention de la collectivité. La subsidiarité se présente donc comme répondant a une dynamique d'ajustement. L'application de ce principe peut remettre en cause l'effort d'une répartition constante et stable des compétences obéissant aux principe d'égalité, d'unité et d'uniformité. Ce principe permet de déterminer l'échelon approprié pour la gestion d'une compétence. Le risque serait aussi de privilégier de manière systématique une catégorie de collectivité : la région. II. La décentralisation des compétences Il y a des compétences que chaque collectivité possède en fonction même de sa PM. Ensuite le législateur est intervenu ponctuellement pour attribuer aux autorités locales des compétences soit générales soit spécialisées dans certaines domaines. En 1982-83, une nouvelle répartition des compétences a été mise en œuvre et depuis il est toujours question d'adapter cette répartition des compétences. A. Les compétences traditionnelles Chaque collectivité territoriale en tant que personne publique dispose d'un ensemble de compétences juridiques pour gérer ses î. Ex : l'art 2122-21 CGCT attribue au Maire sous le contrôle du conseil municipal compétence pour réaliser des missions au nom de la commue (gérer le patrimoine, gérer les revenus de la commune, la préparation du budget, passation des actes de vente...). Les mêmes pouvoirs sont confiés au président du conseil général et celui du conseil régional. 1. La gestion de missions spécifiques Droit administratif 37 Le Maire dispose au nom de l'État de pouvoirs particuliers qui ne se transposent pas à la région ou au département : il agit comme autorité déconcentrée (publication et exécution des lois et règlements, déroulement des opérations de recensement, quand il est OPJ, quand il est officier d'état civil). Chaque collectivité est pleinement compétente dans son domaine d'activité et il est nécessaire de se reporter aux anciens textes qui attribuent des missions spécifiques à chaque autorité territoriale :  Pour les communes :  Chaque commune doit avoir un cimetière dont elle assure la gestion.  Chaque commune aura un service extérieur des pompes funèbres  Chaque commune organise la gestion de l'eau potable  Pour le département :  La loi du 10 Août 1871 conférait aux conseils généraux pour délibérer sur des question relatives à la voirie. Cette compétence a été renforcée par la Loi du 13 Août 2004 qui a décidé de transférer davantage de routes au département sur la base de cette compétence ancienne reconnue en 1871. Entre 1871 et 2004, le département est devenu une collectivité territoriale décentralisée. Ce changement n'a pas modifié cette compétence.  Le département intervient aussi en assurant aux communes rurales une assistance des des domaines variés (gestion des eaux, des espaces, pour certains SP). 2. Les principes directeurs de la répartition décentralisées des compétences La loi du 7 Janvier 83 répartit les compétences entre les collectivités territoriales à partir de quelques principes directeurs :  Pas de hiérarchie entre les collectivités territoriales : aucune ne dispose du pouvoir d'imposer une décision à une autre. Les transferts de compétence ne peuvent pas justifier qu'une collectivité exerce un tutelle sur une autre (art 1111-3 CGCT). Ce principe a valeur constitutionnelle depuis la révision de Mars 03 : aucune collectivité n'exerce une tutelle sur une autre. La répartition des compétences va s'effectuer dans le respect des intervention de chaque collectivité.  Principe de la globalisation des matière transférées = ce principe devrait permettre d'éviter un trop grand émiettement des interventions dans collectivités.  A chaque transfert de compétence correspond une compensation intégrale des charges = l'État ne devrait pas transférer des compétences sans préalablement veiller à ce que les collectivités se voient aussi transférer des ressources. Aujourd'hui il est en permanence question de ce transfert des ressources car toutes les collectivités territoriales accusent l'État de transférer des charges sans transférer des ressources correspondantes pour alléger les charges budgétaires de l'État. Consécration constitutionnelle dans l'art 73 al 4 depuis Mars 03. Droit administratif 38 B. L'élargissement des domaines d'intervention depuis 1983 Depuis 83 le champ des compétences des collectivités territoriales s'est accru et diversifié. 1. Les principaux domaines de compétence transféré par l'État Les lois de 83 ont réalisé :  En matière d'urbanisme, un important transfert de compétence au profit des communes. Si les communes sont dotées d'un plan local d'urbanisme (PLU qui a remplacé la POS) pourront délivrer un nombre important d'autorisations d'occupation des sols (permis de construire, permis d démolir, autorisations de lotissement).  En matière d'enseignement : distinction entre :  Les compétences relevant toujours de l'État sur l'ensemble du territoire national en matière de détermination des programmes et recrutement des enseignants, de délivrance des diplômes.  Gestion des équipement et réalisation des investissement transféré aux collectivités : La commune a compétence pour l'enseignement élémentaire et pré-élémentaire. Le département a compétence ce qui concerne le collège. La région a compétence pour les lycées, l'enseignement professionnel et l'apprentissage.  En matière culturelle : il n'y a pas de clé de répartition stricte. Chaque collectivité peut décide de soutenir financièrement des activités culturelles, de permettre l'existence ou le fonctionnement d'un équipement spécifique (musée, théâtre, bibliothèque). Chaque collectivité doit rester propriétaire de ses archives. En matière culturelle selon les territoires c'est une collectivité ou un autre qui interviendra.  En matière d'action sociale et santé : elles dépendent principalement du département. Le département est chargé de la protection sanitaire de la famille et de l'enfance, de l'aide sociale à l'enfance, aux personnes âgées, du RMI, RMA. Les départements agissent aussi en coordination avec l'action des communes qui souvent interviennent au titre de services de proximité : centre communal d'action sociale.  En matière économique : comme en matière d'aménagement du territoire, la décentralisation s'est principalement réalisée au profit de la région. Ex : histoire de la construction de l'identité régionale. Il existe bien une répartition législative des compétences mais les collectivités territoriales vont mettre en œuvre cette répartition législative (ex : en matière culturelle). 2. La recherche d'un « chef de file » et la primauté régionale La région a pleinement bénéficié des transferts de compétence en matière d'aménagement du Droit administratif 39 territoire et de développement économique. Elle est devenue l'interlocuteur principal de l'État et des institutions communautaires. La région a des pouvoirs stratégiquement déterminants en matière d'aide aux entreprises, de recherche, de développement technologique, d'emploi. Le conseil régional propose aux autres collectivité territoriales des mesures susceptibles de favoriser les développement économique et l'aménagement du territoire : c'est pour ça qu'on parle de primauté régionale (pas tutelle). Cette primauté est parfois contestée par les communes et les départements mais cette primauté est sans cesse renforcée. Aujourd'hui il est difficile de distinguer à priori de manière exacte la répartition des compétences existant dans un domaine donné entre collectivités (ex en matière culturelle) car on observe un enchevêtrement des compétences. CC 26 Janvier 95 : pour la constitutionnalité d'une disposition législative prévoyant que les collectivités territoriales entre elles pourraient décider que l'une d'elles jouerait le rôle de collectivité chef de file. Le CC a considéré que cette disposition était contraire à l'art 34 qui impose au législateur de déterminer lui même les clefs de répartition des compétences entre les collectivités. Le CC constate une incompétence négative du législateur. En Mars 2003, la Constitution est révisée et l'art 72 nouveau permet aux collectivités territoriales de désigner l'une d'entre elles chef de file. Art 72 : de décider que l'un d'elle peut organiser les modalités de l'action commune. En Août 2004, la loi renforce cette tendance en réservant à la région le rôle de chef de file notamment en matière économique et d'aménagement du territoire. Chapitre 3 : Les instruments institutionnels Les collectivités publiques ne peuvent pas toujours agir directement elles mêmes pour mener les actions nécessaires à la satisfaction des besoins des administrés. Elles vont agir par le biais d'autres institutions qu'elles contrôlent au moins étroitement. Ces institutions ne doivent pas être considérées comme des collaborateurs de l'administration. Ceci car c'est une qualification juridique permettant de bénéficier d'un régime juridique protecteur. Ces institutions vont être de véritables instruments qui vont permettre à la collectivité Droit administratif 40 d'agir. Section 1 : Les PM de droit public I. Les établissements publics On en trouve dans tous les domaines d'interventions des personnes publiques françaises. Au XIXe les premiers EP ont été crées pour assumer des tâches sociales d'assistance aux indigents (hôpitaux). Aujourd'hui les EP sont devenus des instruments privilégiés en matière sociale, économique, culturelle, d'aménagement... La liste des EP est impossible à établir (ex : centre communaux d'action sociale, chambres d'agriculture, la Poste...). Les EP ne sont pas dotés d'un statut général, leur régime juridique varie en fonction de la collectivité de rattachement. Le régime juridique varie aussi selon la nature des activités (EPA ou EPIC). A. Le régime juridique de l'EP EP = structure, institution qui gère une ou plusieurs activités de SP. Aucun texte ne donne une définition de l'EP. Maurice Hauriou : « l'EP est un service public personnifié ». Il ne faut jamais confondre l'EP avec le SP, l'institution avec l'activité. Le régime juridique de l'institution n'est pas toujours le même que celui de l'activité. L'EP est donc doté la PM de droit public. Quand une collectivité gère elle même un SP, une activité de SP, il n'y a pas d'EP. Aucun critère unique à priori ne permettra de qualifier l'EP. Il faudra chaque fois combiner deux ou plusieurs critères. 1. Les règles de création de l'EP L'EP a vocation à gérer des missions relevant de la compétence de la collectivité à laquelle il est rattaché : principe essentiel de rattachement. Ce principe de rattachement peut subir des atténuations :  Il peut arriver que l'EP remplisse des missions pour une collectivité à qui il n'est pas rattaché. Ex : SDIS : EP rattaché au département mais à pour mission de mettre à disposition des Maires et préfets les moyens opérationnels nécessaire en matière d'incendie et de secours.  Pour certains SP le lien de rattachement n'est qu'une survivance historique alors même que l'EP remplit une mission qui relève d'une autre collectivité. Droit administratif 41 Ex : l'hôpital est un EP rattaché à la commune. Cependant cet EP gère une mission de SP qui relève de l'État.  Parfois la nature du lien de rattachement n'est pas une évidence, en cas de contentieux c'est le juge qui déterminera quelle est la collectivité de rattachement à partir d'une technique du faisceau d'indice. Indices : à partir de la nature de la PM qui aura l'initiative de la création, qui assurera la totalité ou la majorité des dépenses, quelle est l'autorité qui disposera du pouvoir de nomination sur les agents. Quand la loi ne précise pas ce lien de rattachement, c'est le juge qui l'établit. Ce lien de rattachement renvoie à la nature fondative des EP : les EP sont fondés pour remplir une mission. C'est le législateur qui fixe les règles concernant la création des catégories d'EP. A l'intérieur de la catégorie il peut y avoir intervention du pouvoir réglementaire qui est compétent pour la création de nouveaux EP dans le cadre d'une catégorie déjà prévue par la législateur. Organisation d'un EP : L'organisation de l'EP dépend des règles législatives concernant la catégorie à laquelle il appartient. En général l'EP dispose d'un organe délibérant : le conseil de l'établissement, le comité. Aussi un organe exécutif : directeur, président, qui parfois est désigné par l'organe délibérant. S'ajoute l'existence d'un comité technique paritaire, de certaines commissions particulières. L'EP peut disposer d'un patrimoine et peut disposer d'un domaine public. Il peut y avoir des modifications statutaires. Si ces modifications ne remplissent pas les règles qui régissent la catégorie où il se trouve, il faudra intervention du législateur. Il est possible qu'un EP puisse voir son statut modifié au point qu'il deviennent une PM de droit privé (EDF, et peut être la Poste). Le législateur peut intervenir pour réaliser un transfert de propriété du secteur public au secteur privé : privatisation. 2. L'objet de l'EP Il existe une multitude d'EP et les EP gèrent des activités très diverses mais ces EP sont soumis au principe de spécialité. Ce principe est un principe d'organisation administrative qui justifie la distinction fondamentale entre les collectivités territoriales et les EP. L'EP dépend pour son organisation et son fonctionnement d'une collectivité qui définit la mission qu'il va remplir. L'EP n'a pas la compétence de sa compétence : principe de spécialité. La spécialité exprime l'absence de conscience propre de la structure. L'exigence de spécialité est à l'origine de la création de l'EP. La JP interprète très largement ce principe de spécialité : le juge administratif accepte que l'EP ait des activités annexes, accessoires à la mission principale. Cet EP peut appartenir à une des deux groupes : soit une nature administrative (EPA), soit une nature industrielle et commerciale (EPIC). Cela ne dépende pas de la nature de son Droit administratif 42 rattachement. Si on se réfère à la collectivité de rattachement il faut distinguer entre l'EP national et l'EP local. Le lien de rattachement ne donne aucune information sur la nature juridique de l'EP, on ne sait pas si ces EP sont administratifs ou industriel et commercial. → CE 16 Novembre 1966 union syndical des industries aéro-nautique : Le CE doit statuer sur la qualification juridique de la caisse de compensation pour la décentralisation de l'industrie aéro-nautique. Le CE décide que cet EP est un EPA et non un EPIC au regard de sa mission, de ses ressources, de ses modalités de fonctionnement. La nature des EP est qualifiée après l'utilisation de la méthode du faisceau d'indices par le CE, en absence de qualification législative, pour déterminer ensuite quel est son régime juridique en conséquence. Qualification de l'institution différente de celle de l'activité : Parfois l'EP n'a pas la même qualification que celle attribuée à son activité. Dans ce cas on dit que l'EP est a double visage, ou à visage inversé. Parfois l'EP qu'il soit EPA ou EPIC exerce des missions de SP d'une nature différente de sa propre nature institutionnelle :  Un EPA peut exercer un SP industriel et commercial (SPIC).  Un EPIC peut gérer un SP administratif (SPA). Ex : Les chambres de commerce et d'industrie sont des EPA mais qui gèrent des SPIC. L'ONEF est un EPIC mais gère un SPA. Deux cas où le législateur n'a pas voulu utiliser la qualification d'EP pour des raisons sociales. Il a qualifié en 90 deux structures d'exploitants publics : La Poste et France télécom. En réalité ce sont des EPIC. France télécom a été transformé en 96 en SA de droit privé. B. Les groupements d'î public (GIP) La création de ces GIP est une réponse du législateur à l'utilisation de plus en plus importante par l'administration des structures de droit privé. Souvent les collectivités publiques ont besoin de créer des organismes de droit privé parce que les caractère de l'EP ne leur convenaient pas. Le législateur en 1982 (loi d'orientation et de programmation pour la recherche) va créer le premier GIP. Depuis de très nombreuses lois sont intervenues pour organiser le création des GIP presque dans tous les secteurs (matières économiques, sociale, culturelle, environnementale..). 1. Définition du GIP GIP = sont dotés de la PM, de l'autonomie financière et peuvent être crées entre deux ou plusieurs PM de droit public ou de droit privé. Le GIP va permettre aux personnes qui le créent de bénéficier des garanties de l'existence d'une PM avec les avantages d'un cadre contractuel car à la base de la création du GIP il y a un Droit administratif 43 contrat passé entre ces PM de droit public et de droit privé. Le GIP est une formule institutionnelle beaucoup plus souple que l'EP qui réalise une mixité entre le public et le privé. Cette formule a trouve un grand succès et paradoxalement lorsque le législateur ne qualifie pas le GIP, on ne connait pas la nature juridique de cette PM. Il faudra attendre l'année 2000 pour que le TC se prononce sur la nature juridique de cette PM qu'est le GIP. TC 14 Février 2000 sur le GIP habitat et intervention sociale pour les mal-logés et les sansabris : même en l'absence de qualification législative, le législateur avait entendu faire des GIP des PM de droit public soumises aux mêmes régimes que les EP. Depuis cette décision du TC, même en l'absence de qualification législative, les GIP sont assimilés aux EP. → Le GIP est considéré comme une PM de droit public. En tant que PM le GIP possède un patrimoine propre, peut ester en justice, peut conclure des contrats pour son propre compte et aujourd'hui les GIP ont tendance à gérer des missions de plus en plus étendues. 2. Le fonctionnement des GIP Le GIP est administré par un conseil d'administration sous le contrôle d'une AG des membres. Le fonctionnement du GIP obéit aux règles fixées par législateur pour sa catégorie dans le texte qui a institué la catégorie de GIP. Ex : loi de Février 95 permet la mise en place de GIP pour la protection de l'environnement. Le fonctionnement du GIP est placé sous le contrôle d'une autorité administrative de tutelle et sous le contrôle d'un commissaire aux comptes puisque gère des fonds publics. II. Les EP de coopération inter-communale (EPCI) EPCI = EPA = EP territorial. Les EP territoriaux sont des EPCI depuis 92. Ce sont des EPA territoriaux. Depuis la fin du XIXe l'État s'efforce de remédier au morcellement, à l'émiettement, à l'éparpillement des circonscriptions communales, mosaïque communale : il y aurai en France trop de communes (plus de 36 000). L'État s'est efforcé de regrouper les territoires communaux soit en les fusionnant soit en les regroupant à l'intérieur d'une structure de coopération qui est un EP. Les communes ont manifesté de très grandes réticences quant à la fusion. Les communes ont seulement accepté le développement de mécanismes de regroupement. A. Les différents types d'EPCI Droit administratif 44 En réalité il existe deux manières de travailler ensemble :  La coopération informelle  La coopération formalisée :  Passer contrat  La création d'une institution 1. Les formes anciennes de coopération En 90 le législateur a prévu la création de syndicats inter-communaux pour assurer la gestion inter-communale des SP locaux et des équipements publics communaux. Ex : la gestion du service de distribution d'eau potable, d'un SP électrification communale, de transports en commun communal. Gestion d'un salle des fêtes, d'une piscine, déchetterie. Ces syndicats sont crées au début pour la gestion une compétence unique : syndicats inter-communaux à vocation unique (SIVU). Puis le syndicat sera crée à vocation multiple : SIVOM. En 59 une autre forme d'EP territorial est crée avec les districts. Différences avec les syndicats :  Le district a des compétences obligatoires. Les communes qui en font partie doivent obligatoirement lui transférer certaines compétences (ex : en matière de logement).  Des communes peuvent être obligées de faire partie d'un district. En 66, le législateur crée les communautés urbaines pour assurer la gestion cohérente et le développement économique de certaines zones urbaines. Cette communauté urbaine reprend les deux différences posées en 59 pour le distric t: elle est dotée de compétences obligatoires très importantes et puis des communes vont être obligées d’être intégrées dans la communauté urbaine. Neuf seront créées à la suite de cette loi, et notamment six à titre obligatoire. 2. Les nouvelles formes Les syndicats, les districts, les communautés urbaines n'ont pas permis un développement de l'inter-communalité aussi important que le souhaitait l'État. Le 16 Juillet 1971 le législateur adopte une loi sur les fusions de communes pour réduire de manière mathématique le nombre de communes en France. Cette loi est un échec car les français sont attachés à leur commune. En 1982, les réformes décentralisatrices n'affectent pas le droit de l'inter-communalité. En 1992 : loi d’Administration Territoriale de la République (ATR) du 6 février 1992 : le législateur crée deux nouvelles communautés pour inciter les communes à se regrouper : communauté de commune et communauté de villes. → Après l'application de cette loi ATR on assiste à un éparpillement communal, et là on assiste à un certain éparpillement inter-communal car le but du législateur étaient de fournir un choix étendu de coopération inter-communale. Mais la même commune peut faire partie de plusieurs structures inter-communales. En 1999 : La complexité inter-communale conduit le législateur à supprimer deux Droit administratif 45 formules : les districts (communautés d'agglomération) et les communautés de villes (qui se transforment en communauté de communes, en communes d'agglomération). Les communautés d'agglomération disposent de compétences obligatoires et certaines communes peuvent être obligées d'en faire partie parce que sur le territoire inter-communal la création de la structure (EPCI) se réalise après une consultation des conseils municipaux et ceux-ci se prononcent et on applique on règle de majorité → des communes qui ont voté contre seront contraintes de s'y soumettre aussi. B. Le régime juridique des EPCI Aujourd'hui en France la quasi-totalité des communes appartiennent à un ou plusieurs EPCI. Les compétences assumés pour ces EPCI sont de plus en plus nombreuses et ils disposent des ressources financières et fiscales de plus en plus importantes, des ressources qui garantissent leur autonomie institutionnelle vis-à-vis des communes membres. 1. La création de l'EPCI Les communes ont l'initiative de la création de l'EPCI. Elles saisissent de cette initiative le préfet et c'est lui qui va réaliser sur un périmètre qu'il détermine par la consultation des conseils municipaux sur le projet de création de l'EPCI. Sur la base de cette consultation le préfet va prendre l'arrêté de création de l'EPCI. Les communes se prononcent en application des règles de majorité et de minorité : sur le périmètre concerné il est possible que des communes soient intégrées à l'EPCI alors qu'elles ont voté contre cette création. Ces règles de majorité tiennent compte du poids démographique de la commune. 2. Les compétences de l'EPCI L'EPCI exerce les compétences qui lui ont été transférées (décision conseil municipal) au lieu et place des communes membres. L'EPCI remplace les communes membres, les communes n'ont plus cette compétence. Si un problème survient sur la gestion de cette compétence, la commune ne dispose plus d'un champ d'intervention mais ce sera l'EPCI en principe. Les communes ont transféré certaines compétences, elles s'en sont dé-saisies au moment de la création ou au moment de l'adhésion à une nouvelle compétence. Ce transfert intervient à la suite d'une décision du conseil municipal. Distinction importante entre transfert et délégation : la délégation est un contrat et le transfert vient d'une décision du conseil municipal. Ces compétences inter-communales sont aujourd'hui de plus en plus importantes en matière d'aménagement urbain, de développement économique, culturelle, sociale. Depuis quelques années les compétences des communautés se définissent aussi au regard de l'existence d'un î communautaire qui leur est propre : ces communautés doivent donc répondre aux î de leurs populations en prévoyant leur intervention des des domaines de plus en plus nombreux. Droit administratif 46 La dernière chose qui rattache les EPCI aux EP est que les organes de l'EPCI ne sont pas issus du SUD, ils sont issus du SUI : les conseillers communautaires sont désignés par les conseils municipaux). C'est la seule chose qui permet de les différencie des collectivités. Section 2 : Les PM de droit privé Elles sont institutionnellement parlant soumises au droit privé. Elles peuvent avoir en charge l'exercice d'activités de SP. Elles vont se trouver dans des situations particulières de partenariats avec les personnes publiques. Il n’y a pas de cloisonnement étanche entre les deux. I. Les activités des personnes privées soumise au droit administratif Il n'y a pas de séparation absolue entre le domaine du droit privé et celui du droit public. Il y a une gradation ou échelon où les deux droits vont se combiner. C'est ce que le rapporteur public (magistrat qui va faire l'état du droit à propos d'une affaire que le tribunal doit trancher) qui l'a noté dans l'arrêt : CE 13 Mai 1938 Caisse primaire aide et protection. Cette phrase permet aujourd'hui de décrire l'intervention simultanée de PM de droit public et de droit privé dans le champ de l'activité administrative. Cette intervention des personnes privées est ancienne : sous l'AR l'État monarchique avait recours aux services d'intervenants privés pour assurer certaines charges au nom de l'État (collecte des impôts, pour faire de grands travaux, pour des tâches ponctuelles). A. L'intervention des personnes privées Le CE avait accepté cette réalité et avait reconnu la possibilité pour des personnes privées de réaliser des opérations présentant un caractère d'î public : CE 20 décembre 1935 établissement Vézia. Dans cet arrêt il s'agissait de sociétés privées de prévoyance, de secours, de pre-mutuelles. Le CE admet qu'en dehors du contrat, un organisme de droit privé puisse être chargé d'une mission de SP en application de dispositions législatives ou réglementaires. Il était toujours admis que des personnes publiques puissent passer des contrats avec des personnes privées pour gérer une activité de SP. Ces PM de droit privé se trouvent investies d'une mission de SP soit pas des dispositions législatives ou réglementaire impersonnelles, soit en en application d'une habilitation personnelle (fédération sportive, ordre professionnel) . La JP du CE a permis d'encadrer l'existence et le fonctionnement de ces structures de droit privé notamment parce que pour poursuivre leurs missions de SP, ces structure bénéficient des prérogatives de puissance publique. Droit administratif 47 Ex : une fédération sportives est une PM de droit privé habilitée par le législateur a remplir une mission de SP et qui pour remplir cette mission utilisé des prérogatives exorbitantes de droit commun. →Une fédération sportive organisera des compétitions et dans le cadre de cette organisation elle pourra autoriser certains individus à participer à cette compétition mais pourra aussi l'interdire à certaines personnes. B. Le droit applicable Les organismes de droit privé dotés de prérogatives de puissance publique vont pouvoir imposer aux administré des obligations susceptibles de porter atteinte à leurs î. Ex : obligation d'adhérer, en matière de versement de contributions, en bénéficiant de pouvoirs d'expropriations. En contrepartie de l'attribution de ces prérogatives ces structures de droit privé sont soumises au contrôle des personnes publiques soit au moment de leur création soit au moment de leur délivrance ou du renouvellement de leur habilitation. Les personnes publiques parfois peuvent exercer des contrôles réguliers car ce qui est en jeu est la garantie des droits des administrés. Ces organismes de droit privé peuvent donc dans le cadre de leurs activités de SP édicter des actes administratifs et se trouveront soumis à l'application du droit administratif des actes. → La nature juridique de l'institution ne prédétermine pas automatiquement la nature juridique de l'acte ou de l'activité. II. Les démembrements administratifs (organismes para-administratifs) Deux structures de droit privé sont couramment utilisées par des personnes de droit public pour exercer une partie de leur mission → démembrement : elles sont instrumentalisées par des personnes publiques. Ces structures sont souvent crées et fiancées par une personnes publiques et animés par des agents de la personne publique. A. L'association Le cadre juridique de l'association est la loi de Juillet 1901. La personne publique va donc utiliser la structure associative pour réaliser un certain nombre des missions dans lesquelles elle a compétence. La personne publique va attribuer à l'association l'exercice d'une mission de SP. Dans ce cadre là, l'utilisation des association a fait l'objet d'abus avant les 80' : les collectivités utilisaient des personnes de droit privé pour réaliser des missions qu'elles ne voulaient pas accomplir elles-mêmes. A partir de 80 le législateur a renforcé les contrôles financiers pesant sur ces structures de droit privé. Les associations sont retrouvent dans tous les domaines de l'action publique. Ces associations fonctionnent de manière simple et dans une très grande souplesse même si les Droit administratif 48 contrôles budgétaires et financiers se sont renforcés pour éviter la confusion entre les î publics et les î privés, et aussi pour que les personnes publiques ne perdent jamais le contrôle de l'institution associative. B. La société anonyme Parfois les collectivités territoriales comme l'État préfèrent utiliser une autre structure comme cadre institutionnel d'intervention. L'utilisation par l'État de la SA est ancienne en matière économique qui a permis à l'État de développer le capitalisme à la française (ex : la régie Renault ; Air France). Au niveau local le CGCT jusqu'à présent ne permet aux collectivités territoriales de participer au capital d'une SA que si elles en possède plus de 50% du capital. Dans ce cas les collectivités territoriales participent aux capitaux des société d'économie mixte locale (SA dont la majorité du capital appartient à une ou plusieurs personne publique). Le droit des ces SA a été établi par une loi de Juillet 83 modifié par une loi du 2 Janvier 2002 dont il est question de nouveau de modifier certaines dispositions relatives à la possession du capital. Ces PM de droit privé sont employées par les PM de droit public pour remplir un certain nombre de missions en général de SP. PARTIE II : LE SERVICE DU PUBLIC TITRE I : LES ACTIVITES DE L'ADMINISTRATION Administrare = servir → Le droit administratif est souvent considéré comme le droit du SP. Droit administratif 49 L'administration se caractérise par son action (le SP), et c'est ce qui à première vue la distingue de l'activité d'administration des activités des personnes privées. Chapitre 1 : La Police administrative Il ne faut pas confondre Police administrative (PA) et Police judiciaire. La distinction entre elles est déduite du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires. La PJ a pour objet la recherche ou la répression des contraventions des délits et des crimes. Elle relève du droit pénal et de tribunaux judiciaires. La PA répond à la nécessité de veiller à l'OP ou répond aux buts spéciaux qui lui sont assignés par la loi ou le règlement. Section 1 : La définition des pouvoirs de Police L'exercice des pouvoirs de Police ne se confond pas avec le mécanisme de la répression administrative. Ceci car le pouvoir de Police a un pouvoir préventif pour le maintien de l'OP, il est distinct de toute volonté de sanction d'un comportement. La sanction administrative peut être imposée en dehors de toute mesure de Police et même elle peut être imposée par une autre autorité que l'autorité de Police. A côté des pouvoirs de Police généraux il y a des pouvoirs de PA spéciaux. I. Le maintien de l'ordre public Il est difficile de définir de manière concise l'OP. Les textes sont fragmentaires. La JP procède par précisions successives. Il arrive que des arrêts relèvent une composante de l'OP qui avait été négligée par la doctrine. Le CC en 1993 a affirmé que la sauvegarde de l'OP est un objectif à valeur constitutionnelle (OVC). A. Le but de l'action de Police Hauriou : « l'OP doit rester matériel et extérieur ». → Cet OP ne concerne que les faits susceptibles de troubler concrètement le vie sociale. Ex : la tapage nocturne, accidents, nuisance à l'hygiène à la salubrité publique. 1. Le triptyque classique Droit administratif 50 Art 2212-2 CGCT : définit le pouvoir de PA générale dont dispose le Maire. C'est la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. La définition de ces termes n'est pas donnée mais il y en a une énumération :  La sûreté et la commodité du passage dans les rues.  La répression des rixes  La prévention des accidents, des fléaux calamiteux  La divagation des animaux  La réglementation et l'ouverture des boulangeries. Le CGCT prévoit donc l'intervention de l'autorité municipale pour prévenir tous ces troubles. Cette prévention a des conséquences en matière de liberté publique. C'est le cas car l'usage par l'autorité municipale de ses pouvoirs de Police pour répondre à cet objectifs doit concilier les mesures de PA avec un risque, celui de l'atteinte aux libertés fondamentales, publiques, essentielles. Il va s'agir de faire une conciliation entre deux points :  Maintenir l'OP  Ne pas porter atteinte ou ne pas porter une atteinte excessive aux libertés fondamentales. Arrêt Benjamin du 19 Mai 1933 : Faits : René Benjamin doit donner à Nevers une conférence littéraire et des instituteurs font savoir au Maire qu'il s'opposeront par tous leurs moyens à la tenue de cette conférence car Benjamin qui avait sali l'honneur des enseignants. Ces enseignants convient à une contremanifestation et le Maire de Nevers interdit la conférence de Benjamin qui risquait de causer un trouble public. Le syndicat d'initiative fait paraître un communiqué qui substitue à cette conférence publique une conférence privée. Le Maire interdit de nouveau la conférence privée. Benjamin demande aux juges administratifs d'annuler les deux arrêtés municipaux d'interdiction. Problème : comment concilier l'exercice des pouvoirs de Police par le Maire avec les respect des libertés publiques (liberté de réunion) ? Solution : le CE constate que l'autorité municipale disposait pour faire respecter l'OP d'autres moyens que l'interdiction. Il y avait d'autres formes d'action efficace permettant d'éviter l'interdiction préventive. Le CE annule donc les arrêtés. → Existence de moyens moins contraignants de PA que l'interdiction. Les exigences du maintien de l'OP peuvent varier dans le temps et dans l'espace, en fonction des circonstances de temps et de lieu. 2. Les ajouts jurisprudentiels du CE La notion d'OP va s'étendre a des aspect qui ne concernent plus tout a fait a des éléments extérieur et matériel. Nouvelles composantes apportée à l'OP.  L'esthétique peut être une composante de l'OP : l'autorité de Police avait interdit la distribution de tracts pour préserver l'esthétique des rues. Droit administratif 51  La morale : le CE a reconnu qu'il était possible d'appliquer les dispositions d'OP à la projection d'un film susceptible d'entrainer de troubles sérieux à l'OP : 18 Décembre 1958 société les films Lutétia. Le Maire a agit en prévention des troubles que la projetions d'un film était susceptible d'entrainer. Faits : film qui doit être projeté à Nice. La maire l'interdit sur sa commune alors que ce film a obtenu le visa du ministre de l'information. Le Maire avait agir en fonction l'union départementale des associations familiales qui l'accuse d'être contraire à la morale et aux bonnes mœurs. Problème : quels sont les pouvoirs du Maire à l'égard d'un film qui est revêtu du visa des autorités ministérielles ? Dans quelle mesure la projection d'un film considérée comme immorale par certains est-elle susceptible de troubler l'OP ? L'intervention peut-elle aller jusqu'à l'interdiction ? Solution : le juge estime que la question n'était pas de savoir si le film était contraire à l'OP mais si la projection de ce film est susceptible d'entrainer des troubles à l'ordre public. Le juge ne juge pas la moralité mais il peut vérifier si suite à,la projection du film il risque d'y avoir des troubles à l'OP. → Le CE a donc été conduit à vérifier in concreto les conséquences sur l'OP de l'évènement règlementé ou interdit par l'autorité de Police. Parfois le CE constate l'existence de risques de troubles sérieux au regard des circonstances locales. La définition de l'OP est donc variable adaptable aux situations locales particulières.  La dignité humaine : commune de Morsang-sur-orge du 25 Octobre 1995 : Faits : le Maire avait interdit le lancer de nains. Problème car aucun circonstance locale n'a imposé l'interdiction. Cette attraction avait lieu dans un lieu fermé : ce n'est pas un événement public. Cette activité est exercée avec le consentement de toutes les parties. Problème : alors même qui ni la sûreté, ni la salubrité ni la sécurité ne sont concernées, le Maire peut-il exercer ses pouvoirs de PA générale pour interdire cette manifestation ? Solution : le juge confirme le bien fondé de l'arrêté d'interdiction au motif « que le respect de la dignité de la personne humaine est une des composantes de l'OP. L'autorité investie du pouvoir de Police, même en l'absence de circonstances locales particulières interdire une attraction ». Le Juge complète la notion d'OP et même en l'absence de circonstances particulière, le Maire peut aller jusqu'à l'interdiction. B. Les autorités de Police Il faut distinguer la question de l'exercice des pouvoirs de PA de l'action des forces de Police. Le pouvoir de PA ne s'exprime pas nécessairement par l'intervention des pouvoirs de Police. Les forces de Police n'interviennent pas que pour remplir une mission de PA. La PA est préventive et elle s'exerce par le biais de l'acte administratif unilatéral a valeur règlementaire (de tout pour tous) ou à valeur individuelle. Droit administratif 52 1. Les différentes autorités de PA Les pouvoirs de PA sont répartis entre les autorités de l'État et le Maire. Sous la IIIe République le PDR décidait des mesures de Police qui devaient être appliquées sur l'ensemble du territoire : CE 8 Août 1819 Labonne : affaire d'un retrait de certificat de capacité de conduite. Le CE constate les pouvoirs de PA général du PDR car c'est une mesure qui s'applique à l'ensemble du territoire.  Au sommet de l'État le pouvoir de PA général appartient au PDR et dans certains cas le 1er ministre dispose de pouvoirs inhérents à sa qualité de chef de Gouvernement (art 21 et 37 Constitution).  Le préfet dispose des pouvoirs les plus importants. Deux situations :  Le préfet intervient chaque fois qu'une mesure s'impose sur un champ d'application qui excède le territoire d'une commune.  Le préfet est compétent pour se substituer au Maire défaillant. Le préfet va pallier la carence de l'autorité municipale soit parce qu'elle ne souhaite pas intervenir, soit parce que le Maire n'est pas en mesure d'intervenir de façon suffisante. Ex : la pratique du ski hors-piste en période d'avalanche. Certains Maires on refusé d'interdire le ski hors-piste. Le préfet est intervenu pour se substituer au Maire défaillant.  En application de l'art L.2212-1 CGCT : le Maire est chargé de la PA générale sur le territoire de sa commune. Il est donc l'autorité qui exerce de manière la plus importante les pouvoirs de PA générale. 2. La combinaison des pouvoirs de PA L'existence d'un pouvoirs de PA général n'a ni pour objet ni pour conséquence d'exclure l'intervention d'une autre autorité. Le pouvoir de PA du préfet n'exclut pas celui Maire. L'exercice des ces pouvoirs de PA doit s'exercer de manière combinée et harmonieuse. 2 règles :  Les règles édictées par l'autorité supérieure priment sur celles édictées à un échelon moins élevé. La décision du PDR s'applique sur tout le territoire national, celle du préfet sur tout le département elles s'imposeront au Maire. L'autorité municipale va intervenir pour compléter éventuellement les règles de PA prises par l'autorité de l'État. Ex : Arrêt Lutétia : malgré la visa, le Maire complète la mesure.  L'autorité municipale ne pourra agir que pour aggraver les dispositions prises par les autres autorités de PA supérieures, mais toujours exigence de circonstances locales particulières. Le Maire ne peut jamais alléger les mesures de PA adoptées au niveau central. Ex : Arrêt Lutétia ; les règles concernant la vitesse de circulation en zone urbaine. Le CE a établie ces règles combinant ces deux règles de PA : CE 18 Avril 1902 Commune de éris- Droit administratif 53 les-bains. Faits : le Maire avait interdit les jeux d'argent dans tous les lieux publics alors même qu'un arrêté préfectoral antérieur édictait la même interdiction mais réservait au ministre le pouvoir d'autoriser les jeux d'argent des les communes thermales. Problème : comment combiner ces pouvoirs de Police ? Solution : le juge admet cette faculté qu'à le Maire de prendre des mesures plus rigoureuses pour des motifs propre à sa localité. II. PA générale et PA spéciale Les Polices spéciales ont des objets déterminés et sont organisées par des organismes spéciaux. Ces PAS ont des objets très variés et peuvent être confiées à :  Des autorités qui ont des déjà des prérogatives de PA générale pour autre chose.  Une autorité qui ne détient pas déjà un pouvoir de PA générale. La PA générale est susceptible de régir toutes les activités humaines alors de la PA spéciales sont conçues pour l'un des champs d'activité déterminé. « Le domaine des PA générale est étendu en surface mais il est restreint en profondeur ». Pour aller en profondeur on utilisera les prérogatives de PA spéciale. « Les pouvoirs de PA générale sont indéterminés mais sont limités à ce qui est nécessaire au maintien de l'OP ». A. La définition de la PA générale et des PA spéciales 1. Un pouvoir expressément attribué  Élément organique : 1er élément de distinction. Les titulaires de PAS ne sont pas les mêmes autorités que celles titulaires de PAG. Mais les autorités dotées du pouvoir de PAG (préfet, Maire) disposent aussi du pouvoir de PAS. Ces autorités sont énoncées dans des textes spécifiques : il est nécessaire qu'un texte attribue expressément une compétence spéciale dans un domaine déterminé.  Élément matériel (l'activité) : second élément de distinction Cette PAS va concerner certaines catégories de la population : ce sera le cas de la police des étrangers, en matière de publication destinée à la jeunesse. Une police qui s'applique a certaines activités : police des taxis, de l'affichage, de la chasse. Cette PAS répond à des préoccupations spécifiques : ex : police des sites. Cette PAS utilisera des règles procédurales particulières édictées dans les textes. 2. Des objets multiples  Le Maire dispose de pouvoirs de PAS mentionnés dans une multitudes de matières énumérées par le CGCT. Dans chaque cas il faut se référer aux textes qui confèrent la compétence à l'autorité municipale pour connaître les conditions d'exercice de ses pouvoirs. Droit administratif 54 Ex : la police des baignades, des inondations, des eaux stagnantes et des plans d'eaux, des ports maritimes communaux, des immeubles menaçant ruine.  Le préfet dispose de la même manière d'un certain nombre de compétences de PAS. Ex : police de aérodromes, de la chasse, de la conservation des cours d'eau, gestion des gares, des marchés nationaux.  Le président du conseil général est doté lui aussi de PAS, en vertu de l'art 221-4 CGCT. Ex : gestion du patrimoine des voies de circulation sous réserve des pouvoirs de police conférées aux Maires et aux préfets.  Les ministres peuvent disposer eux aussi d'un pouvoir de police spéciale dans les domaines relevant de leur compétence. Ex : le ministre des transports interviendra en matière de police de la navigation aérienne. → Il peut y avoir des concours de pouvoirs de police entre ces autorités. B. Les cas de concours de PAG et PAS Normalement le PAG des Maires s'exerce en l'absence de PAS en fonction des circonstances locales. L'existence d'une PAS peut donc exclure l'intervention des autorités de PAG pour deux raisons :  Cette PAS porte sur un objet très différent étranger à la PAG (ce n'est pas l'OP).  Car la PAS se substitue à la PAG. En pratique il existe des cas de concours, de chevauchement quand les différentes autorités de police peuvent intervenir dans le même secteur mais de manière différente. Le pire est quand il y a contradiction des actions. C'est le juge administratif qui a précisé comment résoudre ce problème de concours de pouvoirs de police : CE 8 Août 1919 Labonne : le CE affirme qu'il appartient au chef de Gouvernement de déterminer les mesures de police qui doivent en tout état de cause être appliquée sur l'ensemble du territoire. Les autorités locales conservent quand même chacune pour ce qui la concerne compétence pleine et entière pour ajouter à la réglementation générale toutes les prescriptions supplémentaire qui l'î public peut commander dans la localité, quand il y a des circonstances locales particulières. La PAG peut venir à l'appui de la PAS en cas de défaillance de la PAS ou si les faits n'ont pas permis à la PAS d'intervenir. Ex : un texte peut imposer au titre de la PAS l'octroi d'une autorisation pour exercer une compétence déterminée. Il y a donc des critères à remplir. La PAS ne pourra s'exercer que par l'octroi de l'autorisation. Si les critères de l'octroi ne sont pas rempli, on ne demande pas l'autorisation. La PAS exerce une activité mais l'autorité de PAS ne pouvait le faire sans autorisation. Droit administratif 55 Dans ce cas l'autorité de PAG prendra le relai. Il est plus rare qu'il y ait concours de PAS car les pouvoirs de PAS sont définis de façon stricte. Le CE a confirmé régulièrement la solution jurisprudentielle de l'arrêt du CE 18 Avril 1802 Commune de Néris les bains : → L'autorité de PAS de rang inférieur ne peut pas assouplir la réglementation posée par l'autorité de PA supérieure, elle pourra seulement la renforcer. Section 2 : La mise en œuvre des pouvoirs de police Le caractère illicite ou illégal d'une activité réprimée est sans conséquence en matière de police administrative. Il y a des cas où le juge administratif admet que la mesure de PA puisse légalement porter atteinte aux libertés publiques alors même que l'activité est licite. Ex : Morsang sur Orge : l'activité n'était pas illicite mais ça provoquait un trouble à l'ordre public. I. L'étendue du pouvoir de police Principe : il n'y a pas d'exercice du pouvoir de police sans texte qui habilite l'autorité administrative : la loi quand une liberté publique est en cause, le règlement pour mettre en œuvre les dispositions législatives. De plus en plus le juge administratif dans tous les domaine se réfère à la CEDH et il n'hésite plus à sanctionner un acte administratif contraire à un art de la CEDH : il réalise là un contrôle de conventionnalité de l'acte administratif. La CEDH est donc une source de droit administratif. A. L'exercice obligé des pouvoirs de police L'autorité de PA n'a pas seulement la faculté d'utiliser ses pouvoirs de PA, elle a le devoir de le faire par la mesure adéquate. Il lui appartient de prendre toute mesure pour prévenir une atteinte à l'OP (PAG) ou pour répondre aux objectifs qui lui ont été assignés par un texte précis (PAS). 1. La carence fautive Il existe 2 types de carences :  Carence de l'autorité à prendre les mesures nécessaires pour assurer l'OP qui constitue une faute grave pouvant engager la responsabilité de la personne publique.  L'autorité manifeste une carence quant à l'application des mesures qu'elle a elle même prise, ou celles prises par l'autorité supérieure. Dans ce cas il peut aussi il avoir faute de nature à engager la responsabilité de la personne publique. L'administré peut demander à l'autorité administrative de faire l'usage de ses pouvoirs de Droit administratif 56 police. L'autorité administrative n'est pas tenue de satisfaire à la demande. Mais s'il le fait de na pas prendre les mesures de PA constitue une faute, administré pourra engager la responsabilité de l'autorité de la personne publique. CE 1971 : le Maire engage la responsabilité de sa commune quand il ne prend pas les mesure nécessaire pour sécuriser les pistes de ski. Même solution si le Maire ne prend pas de mesures pour réduire les nuisances sonores d'un club de tir. 2. L'intervention d'une mesure adéquate Il appartient à l'autorité investi du pouvoir de police de prendre une mesure adaptée, dont le caractère proportionné sera appréciée par le juge. Le fait de prescrire une mesure insuffisante peut être jugé avec autant de sévérité par le juge que la carence totale, l'inaction. Inversement, le fait de prescrire une mesure beaucoup trop sévère par rapport au fait en cause pourra être aussi apprécié négativement par les juges. Ceci car toute mesure de police peut nuire à l'existence des libertés publiques. Ex CE Benjamin 1933 : le juge administratif annule l'arrêt municipal car le Maire disposait d'autres moyens que l'interdiction totale. Nécessité de proportionnalité et de prend la mesure la moins contraignante. B. L'interdiction de contracter en matière de police Le pouvoir de Police est attribué en propre à l'autorité administrative qui ne peut pas s'en désaisir que ce soit par contrat, par un acte unilatéral, ou par un abandon informel (inaction). Il est impossible de contracter à propos de l'exercice des pouvoirs de police quelle que soit la nature juridique du cocontractant. Ex : un contrat concernant la gestion d'un équipement public ou l'exploitation d'un SP. Les personnes publiques ne peuvent pas déléguer par contrat une partie des ses pouvoirs de police a son cocontractant. De la même manière, l'autorité administrative ne peut pas se décharger sur des associations de propriétaires privés (ex : police des inondations). Si un contrat a néanmoins été passé, il est inopposable aux tiers : CE 23 Mai 1958 Consorts Amoudruz : Faits : Jacques et J-P Amundruz sont victime d'un accident mortel en se baignant. La veuve de l'un d'eux demande réparation car elle considère que les mesures nécessaire pour assurer la sécurité n'ont pas été prises. Elle demande la condamnation de la commune et de l'exploitant du service des bains qui bénéficiait d'un contrat passé avec la commune. La police municipale a pour objet de prévenir par des précaution convenables les accidents et il incombait donc au Maire de prendre les mesures appropriées par assurer la sécurité des baigneurs. Problème : l'existence d'une convention permet-elle à la commune de l'exonérer de sa mission au motif qu'elle a délégué sa compétence en matière de police à son cocontractant. Solution : le fait que la commune ait confié l'exploitation du SP ne la dégage pas de sa responsabilité en matière d'exercice des pouvoirs de police car les pouvoirs de police ne peuvent pas faire l'objet d'un contrat. Dans le cadre de la politique de la ville, ces dernière années, des contrats se sont multipliés Droit administratif 57 entre différents acteurs présents sur le territoire urbain (les communes, l'État, des associations, d'autres collectivités territoriales) qui concernent la sécurité. Ces contrats locaux de sécurité ne concernent pas l'exercice des pouvoirs de PAG et de PAS. Ces contrats ont souvent pour objet d'encadrer les conditions matérielles de sécurité (protection d'une zone commerciale, rondes de nuit...). II. Les conditions de l'exercice du pouvoir de police Ces conditions peuvent varier en considération des circonstances de temps et de lieu. Mais l'autorité administrative doit prendre les mêmes précautions. L'autorité administrative ne doit pas porter une atteinte disproportionnée aux libertés publiques. A. La conciliation entre OP et libertés publiques La mise en œuvre des pouvoirs de police doit avoir pour objet cette conciliation : le maintient de l'OP n'est pas un motif justifiant la négation, la suppression, la limitation abusive des libertés publiques. Les mesures de police ont pour objet la limitation des libertés publiques (de réunion, manifestation, d'expression, d'aller et venir, du commerce et de l'industrie). L'arrêt Benjamin de 1933 montre comment le juge impose cette conciliation entre deux impératifs sociaux. Les libertés publiques (art 34 Constitution) sont placées sous la protection du législateur, souvent elles sont intégrées dans la bloc de constitutionnalité (depuis 71 liberté d'association) et parfois la mesure de police va opposer deux libertés publiques. L'une sera protégée par la mesure de police et l'autre se verra limitée. Ex : CE Ass 22 Juin 1951 Daudignac : Faits : un arrêté du Maire soumet à autorisation l'exercice même temporaire de la profession de photographe au motif que cette profession porte atteinte à la liberté d'aller et venir des passants. Problème : le Maire pouvait-il soumettre la profession de photographe à autorisation sans méconnaitre le liberté du commerce et de l'industrie ? Solution : le juge annule l'arrêté du Maire pour excès de pouvoir en suggérant qu'il aurait été possible d'interdire de photographier les passants à certains heure et pour certaines personnes. → Le juge annule un arrêté a porté générale et absolue. Il appartient au Maire de veiller à ce que les mesures qu'il prends ne porte pas atteinte aux règles de libre concurrence, il appartient à l'autorité de police de vérifier si l'application de sa mesure de police est bien adaptée au respect des liberté publiques, fondamentales. Dans cette perspective le juge administratif n'hésite plus à réaliser un contrôle de conventionnalité. B. Le contrôle du juge Le CE a affiné ses techniques de contrôle, il vérifie maintenant que la mesure de police est justifiée par des considérations de nécessité. Il va sanctionner une erreur manifeste d'appréciation du Droit administratif 58 juge administratif. 1. L'exigence d'une nécessité avérée Le juge développe son raisonnement en au moins deux étapes. Chacune se termine par une vérification.  D'abord le juge mesure l'ampleur de l'atteinte susceptible d'être portée par le fait en cause.  Ensuite il détermine l'analyse des moyens dont dispose l'administration pour empêcher ces troubles. L'interdiction est licite, possible si la personne publique ne dispose d'aucun autre moyen pour assurer le maintien de l'OP. Toutefois il faudra une menace exceptionnellement grave pour que le Maire alors qu'il dispose d'autres moyens pour faire face aux conséquences d'une réunion publique (CE Benjamin) pour que le Maire interdise sa tenue. Un second arrêt d'avril 1936 Syndicat d'initiative de Nevers et Benjamin : permet au CE de se prononcer sur l'existence d'une faute lourde de la part de la commune pouvant engager sa responsabilité. Le juge prends en considération les faits directement en cause mais il prend aussi en considérations les conséquences que ces faits peuvent induire. Le juge administratif statue donc sur le caractère approprié des mesures effectivement prises par l'autorité. Les limitations apportées aux libertés doivent être strictement nécessaires. → L'interdiction générale et absolue est la mesure de PA la plus grave. Et sauf motifs impérieux d'î général, le CE ne l'admet pas. La solution de Morsang sur Orge est importante car le CE admet l'interdiction générale et absolue (au nom de la dignité humaine, donc de l'OP). Le CE a été conduit a appliquer ces solutions jurisprudentielles dans deux types d'affaires :  L'affaire couvre-feux des mineurs : il s'agissait d'arrêtés municipaux interdisant la circulation des personnes mineures sur tout le territoire de la commune à la tombée de la nuit sans délimiter précisément des zones d'interdiction. Ces arrêtés avaient pour objet le maintien de l'OP sur des territoire urbains sensibles. Le juge administratif lui a appliqué ses solutions jurisprudentielles habituelles : il a vérifié concrètement si l'autorité de police avait agit avec discernement ou bien si par une mesure d'interdiction trop générale, cette autorité avait porté atteinte aux libertés.  Les arrêtés anti-bivouacs : arrêtés municipaux visant à interdire sur une partie du territoire de la commune à un certain moment de l'année le fait de dormir dans les rues. Le juge administratif a appliqué la même méthode en vérifiant s'il ressort des pièces du dossier que les risques de trouble à l'OP sont avérés, de nature à justifier la prescription des mesures de police. Dans ce cas une interdiction non-indispensable fera l'objet d'une annulation par le juge car il y a méconnaissance non-justifiée des libertés publiques. Parfois cette méconnaissance est si grave que le juge administratif considère qu'il y a là une voie de fait : l'autorité administrative a violé de façon si grave les libertés fondamentales qu'elle s'est désaisie de sa propre compétence. → C'est le stade le plus grave dans la méconnaissance des libertés publiques. Droit administratif 59 La sanction de la voie de fait relèvera du juge judiciaire : pour une telle violation le juge administratif ne peut être son propre juge (TC 8 Avril 1935 Action française) : Faits : le préfet de police de Paris ordonne de manière préventive la saisi d'un journal chez tous les dépositaire à Parsi et les dépositaires de la Seine. La société du journal intente une action contre l'arrêté d'interdiction préfet de police devant les tribunaux de police. Le préfet estime qu'il s 'agit d'une action intentée à l'égard d'un acte administratif, il n'y a donc pas compétence du juge judiciaire. Problème : le préfet pouvait-il au nom du maintien de l'OP faire saisir ces journaux de manière générales et absolue. Le juge doit se prononcer sur les limites de l'exercice du pouvoir préfectoral. Solution : le TC considère que s'il appartient au préfet de prendre les mesures nécessaire pour maintenir l'OP, ces attributions ne comportent pas le pouvoir de pratiquer de manière préventive la saisie d'un journal de façon aussi générale. La mesure incriminée n'a constituée qu'une voie de fait entrainant la compétence du juge judiciaire. Il y a des cas toutefois où le juge administratif admet une telle interdiction en cas de circonstances exceptionnelles. Quand il y a circonstances exceptionnelles, le juge administratif accepte de reconnaître la légalité d'un accroissement des pouvoirs de police au dépend des libertés. Problème : quand il y aurai-t-il circonstances exceptionnelles ? CE 1919 Dame Dol et Laurent : Faits : pendant la WW1 le préfet maritime de Toulon prend à l'égard des prostituée des mesures en dehors des quartiers réservés. Il interdit à ces prostituées de tenir des débits de boissons et interdit aux tenanciers des débits de boissons de la accepter dans leur établissement. Le préfet voulait lutter contre l'espionnage et le propagation des MST. Les dame Dol et Laurent demandent au juge administratif l'annulation des ces arrêtés pour excès de pouvoir. Problème : quelles sont les limites de l'exercice par le préfet de ses pouvoirs de police ? Solution : le juge administratif reconnaît la légalité de l'arrêté tout en constatant que les mesures de police apportaient bien des restriction à deux libertés : celle d'aller et venir et celle du commerce et de l'industrie. Le CE admet la légalité de ces atteintes au motifs qu'il existait des circonstances exceptionnelles justifiant ces atteintes. 2. La sanction d'un erreur grossière Le contrôle juridictionnel est détaillé et porte sur un examen concret des faits. Le CE va donc contrôler la manière dont l'autorité administrative va qualifier ces faits. L'autorité administrative dispose d'une marge d'appréciation pour décider si elle va ou non agir et de quelle manière elle va agir. Le juge va contrôler cette appréciation : jusqu'en 1973 le juge se bornait à vérifier si les motifs retenus par l'autorité entraient ou non dans le champ d'application prévu par les textes. En 1973, le CE va accepter de contrôler l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation. Le juge contrôle l'appréciation portée par l'autorité mais ne sanctionnera que l'erreur manifeste. CE 2 Novembre 1973 SA libraire Maspéro : Faits : la SA publiait des publications étrangère et en France les publications étrangère ont Droit administratif 60 toujours été soumises à un contrôle plus strict que les publications françaises. Le ministre interdit la publication d'une édition d'un journal cubain Problème : le juge doit statuer sur le bien fondé de l'appréciation du ministre concernant le danger que présentait cette revue. Solution : Le CE considère que dès lors que cette mesure de police n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, l'administration peut prendre un tel arrêté. Le juge va contrôler l'appréciation exercée par le ministre. CE 9 Juillet 1997 Association Ekin : le CE va être confronté au même problème de droit et le CE va répondre en se basant sur des motifs différents : Faits : en France en application d'une loi de 1881 la circulation, la distribution, la mise en vente des journaux rédigés en langue étrangère peuvent être interdits par le ministre de l'intérieur. Le ministre interdit par arrêté la distribution sur l'ensemble du territoire français d'un ouvrage sur le pays basque au motif qu'il y a danger pour l'OP. La société qui publie et distribue cet ouvrage saisit le juge administratif. Problème : la mesure de police est-elle justifiée par l'atteinte à l'OP que causerai cette publication ? Cette mesure de police n'est elle pas excessive ? Solution : le juge administratif pour répondre à cette question va utiliser les arts 10 et 14 de la CEDH. L'art 10 concerne la liberté d'expression et l'art 14 concerne le principe de non discrimination dans l'exercice des libertés. Sur la base de ce contrôle de conventionnalité, le CE estime qu'il ne résulte pas de l'examen du contenu de la publication qu'elle présente un caractère de nature à justifier légalement la gravité de l'atteinte portée à la liberté de la presse. L'association est fondée et le CE annule l'arrêté. Cet arrêt marque une nouvelle étape dans l'évolution du contrôle juridictionnel. A La suite des cet arrêt la CEDH a jugé que le droit français applicable aux mesures de police en matière de publication étrangère constituait une violation de l'art 10 de la CEDH dans un arrêt de 2001 Association Ekin. A la suite de cet arrêt, le CE en 2003 a ordonné l'abrogation du décret qui violait ainsi la CEDH. → Il y a dialogue des juges en matière d'exercice de pouvoir de police. Chapitre 2 : Le Service public Section 1 : Une définition fonctionnelle De la notion de SP au label de SP. I. Les critères matériels et organiques de définition A. La présence d'une personne publique (élément organique) Droit administratif 61 L'État doit impérativement remplir certaines tâches, missions, fonctions indispensables au maintien de l'unité, de la cohésion nationale : les prérogatives régaliennes. Ces prérogatives régaliennes sont héritées de l'AR mais elles correspondent totalement à la situation juridique républicaine.