finances publics

Finances publiques Introduction : (Rappel des notions de droit publique) Les finances publiques concernent les budgets des personnes publiques en France, principalement ceux des personnes morale de droit publique. Le droit Français, distingue 2 catégories de personnes moral publique : - Les collectivités territoriales - Les établissements publics Les collectivités territoriales se placent en 2 catégories : L'état Les collectivités territoriales locales (de métropole et outre mer) Les collectivités territoriales sont dotées d'une compétence générale. En ce qui concerne l'état, cette compétence générale concerne toutes les fonctions politiques administratives et sociales car l'état détient le pouvoir souverain. Par contre les collectivité locale (commune, départements, régions de métropole et départements d'outre mer) n'exerce que des compétences administrative qui leurs sont confié par le législateur national. Toutefois certains territoire d'outre mer (Polynésie française, la nouvelle Calédonie) ajoute a leurs compétences administrative certaines compétences d'ordre législatif sur la base d'une révision spécifique de la constitution de 1958 (car la France est un état unitaire et non pas un état fédéral). Chacune de ces collectivités locales disposent tout comme l'état de sont budget propre. Les budgets public sont donc très nombreux qi on considère qu'il y a 36 000 en France. Il existe une exception parmi les budgets publics qui est celle de la S.S. En effet la S.S est géré par des personnes privées (les caisses d'assurance maladie) aux quelles est délégué le service publique de la protection sociale et de la santé. Pourtant le budget de la S.S qui fait l'objet d'une loi de finance (Loi de financement de la sécurité social) représente en volume le plus important budget public, en moyenne supérieur de 15% au budget de l'état. Chapitre préliminaire : Généralistes sur les finances publique Historique : Les finances publiques des démocraties modernes reposent sur le principe du consentement à l'impôt par la représentation parlementaire. Ce qui a pour conséquences techniques de faire du budget de la nation une loi adopter par le parlement selon une procédure particulière. Les origines du principe du consentement à l'impôt remonte au cadre féodal de la monarchie française. Les « Lois fondamentales du royaume « (C.A.D la constitution coutumière de la monarchie) imposé au rois de France de demander à ces sujets de consentir a toute effort financier nouveau. Ce qui signifie qu'une fois autoriser l'impôt rester en vigueur principalement pour faire la guerre. En plus des ressources fiscales, la monarchie française disposait des revenues du domaine royal qui appartenais en propre aux rois. Malgré tout les ressources était généralement insuffisante et la monarchie réunissait périodiquement les « états généraux « du royaume pour autorisé les dépenses nouvelles. Les états généraux était composer des trois ordres regroupent les populations françaises : - Le Clerget - La noblesse - Le tiers état Comprennent exceptionnellement des représentants de la bourgeoisie urbaine. A partir de 1314, cette forme de consentement par les états généraux s'impose sous le règne de Philipe Lebel, mais en 1426, le roi de France retrouve le droit de lever lui même des ressources supplémentaire en cas d'urgence. C'est pourquoi les états généraux sont réunis de moins en mois souvent. Sous la monarchie absolue (C.A.D au commencement du règne de Louis 13) les états généraux tombes en desertitudes et ne serons plus réunis entre 1614 et 1789. Les finances publiques royales manque de ce fait de légitimité et le système est aggravé par la mise en place d'une organisation privatisée de perception des impôts par les « fermiers généraux «. Les fermiers généraux sont des entrepreneurs privé aux quelles sont conseiller le droit de collecte des impôts a l'intérieur du royaume. Ils disposent de moyens de coercition et peuvent faire appelé a l'armée royale si nécessaire. Ils on a leurs disposition des percepteurs d'impôts qui on un statut de douanier « les gabelou « car des barrières douanières sont institué entre les provinces du royaume. Les français sont donc doublement taxés : Sur le lieu de leurs domicile dans leurs provinces Si ils se déplacent a l'intérieur du royaume Les rois de France tente quelque reformes, Louis 14 recule devant les projets de reformes nécessaire du fait des pression de la haute noblesse bénéficient des pesions royales et de l'église qui est exonéré d'impôts alors quelle est le premier propriétaire foncier du royaume. Le projet d'impôts généralisé proposer par VAUBAN (la dîme royale CAD un impôts d'1/10 généraliser sur toute la totalité du royaume) est écarté par Louis 14 et le mauvais système fiscale et financier va perdurer jusqu'à la révolution, il est d'ailleurs l'objet des principales critiques contenue dans les « cahiers de dolences « rédigé par le tiers état pour la réunion des états généraux en 1789. En contrepartie de son privilège de perception des impôts, le système des fermiers généraux avançait tout les ans, d'une dotation qui lui servait de budget principale, cette dotation étant calculer en fonction des perdition de recette C.A.D d'une manière aléatoire mais qui laissait toujours aux fermiers généraux un profit considérable. C'est pourquoi ils étaient impopulaire même lorsqu'ils finançaient sur leurs propre ressources un investissement public comme « le mur des fermiers généraux « aussi était l'ancienneté fortifié de paris sur laquelle on été construit al a fin du 19ème les grands boulevard. Cette politique financière finalement désastreuse va appauvrir la France et elle constate avec l'ancienne politique des finances publiques de l'Angleterre qui met en place le 1er régime parlementaire européen à partir de reforme successive avec la grande charte. Avec Jean sans terre le consentement à l'impôt pu les communes. L'appareil du principe moderne de consentement à l'impôt a partir de la révolution Française. Parmi les libertés fondamentale reconnue par la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789(art14). Par la suite le système d'adoption de l'impôt par la représentation nationale fait l'objet de dispositions constitutionnel ou législatif qui vont conduire au système actuel : Art 1 de la constitution 1791 complète le principe du consentement par celui du vote annuel des dépenses publiques. La fonction de ce principe d'annualité étant d'obliger le pouvoir exécutif a sollicite du parlement chaque année l'autorisation budgétaire. La constitution du Directoire de l'an III (1795) tire les leçons du désordre des finances publique qui continue au début de la révolution Française inclue des dispositions administratif et financière. Notamment la constitution de l'an III institue des commissaire a la comptabilité nationale chargé de vérifié la bonne utilisation des données publique et qui sont placer directement a l'autorité du Corps Législatif (Assemblé National). Dans sont art. 22 la constitution de l'an III impose la tenue d'un document financier écrit « le compte général des recettes et des dépendes de la République «. Cette comptabilité tenue en permanence est à l'origine des documents budgétaires actuels. Héritant de ces mesures budgétaires Bonaparte mais en place une administration financière centrale spécialisée dans la tenue des comptes publique (Ces bureaux sont à l'origine de l'administration actuel trésor public). Mais Napoléon Bonaparte ne se contente pas de ces reformes de structure, il met l'accent sur ce que devrait être une bonne politique budgétaire. Il bénéficie à cet égard de l'expérience d'un grand financier « Le baron Louis « dont la philosophie financière peut se ramener à deux principes : . Rétablir la confiance dans la solvabilité de l'état . Imposer des principes de bonnes gestions budgétaires Les reformes de Bonaparte souffre de la situation de guerre quasi permanente qui exige de considérables ressources budgétaire. Toutefois, le consulat et l'empire trouvent des recettes budgétaires complémentaire par des prélèvements sur des territoires conquis, jusqu'en 1813 et la campagne de Russie. Finalement c'est a partir de la Restauration (1815 et 1830) que le régime parlementaire moderne va commencer a fonctionner ce qui entraîne la mise en place d'une série de lois budgétaire : . Loi 1817 établissent le principe d'unité budgétaire (Toutes les dépenses et recettes de l'état doivent être inscrite dans un document unique pour facilité l'adoption puis le contrôle parlementaire). . Loi de 1818 sur le principe d'universalité budgétaire (Qui concerne l'affectation ou non des recettes/dépenses publique). . Loi de 1827 permet au parlement de contrôler la gestion financière des grands services publics, ministère par ministère (au part avant le budget de l'état etait contrôler sous la forme d'une enveloppe globale qui était le budget du gouvernement dans son ensemble). La loi de 1827 permet donc de mieux apprécier la gestion de chacun des grands services publics ministériels : éducation, justice ... ; une loi de 1831 met en place un système d'adoption et de contrôle de dépenses publics a l'intérieur de chaque ministère, se sont les chapitres budgétaires, chaque chapitres correspondant a un secteur matériellement définit de l'action de l'état. Avec les systèmes des chapitres budgétaires l'état disposera d'un système de l'action financière. Le système des chapitres budgétaires se révèlent efficace et sera maintenu par le second empire et les républiques successives y compris la Vème République (l'ordonnance de 1959 reprenant le système des chapitres.) mais l'inconvénient c'est la tendance a la multiplication des chapitres budgétaire « près de 1000 a partir de 1959 « et la discutions budgétaire se perd parfois dans les détails au détriment d'une vision générale des grands choix budgétaire. C'est pourquoi le LOLF (Loi organique loi de finance) en 2001 va substitué au système des chapitres budgétaire celui des missions qui sont beaucoup moins nombreuses « 20 « et qui regroupent différents programmes eux même divisé en actions. Voir doc P°31 (ex de mission pour le projet de loi de 2007). Ajouton qu'en matière de comptabilité publique le second empire établie un règlement général par un décret de 1862, Règlement qui est la première formulation du texte régissent aujourd'hui l'ensemble de nos comptabilités publique (Notamment celle de l'état des établissements publique nationaux, collectivité local) Il s'agit du décret de 1862 portant sur le Règlement Général sur la comptabilité publique (Voir dossier P° 9-12). II- LA DÉFINITION DES FINANCES PUBLIQUE Définition : Finance publique : Le phénomène des finances publique est généraliser dans la pratique des états moderne et on peut l'aborder de manières pluridisciplinaire : Les finances publiques concernent les institutions de l'état et des autres personnes juridique engagé dans ce domaine ce qui justifie l'approche juridique et institutionnel qui est celle de secourt. Mais il est également possible d'aborder la question de manières économique (politique publics, management public) ou encore sociologique/historique. Dans cette approche juridique, l'expression de finances publiques concernent le budget de l'état, les budgets des collectivités locale de métropole et outre mer, les budgets des établissements public nationaux ou locaux, la participation Françaises aux organisations internationale (principalement l'union européenne et les organisations du système de l'ONU). Si ajoute également les budgets des personnes privés chargé de la gestion d'un service public et restant placé sous le contrôle de la puissance public. Le plus important de ces budgets public géré par des personnes privées est celui de la sécurité sociale et des caisses de retraite. Il fait d'ailleurs l'objet d'une loi de finance particulière, « la loi de financement de la SS adopté parallèlement au budget de l'état, lequel fait l'objet de la loi de finances initial«. On remarquera que le plus important des budgets publics en volume financier et celui de la SS (en moyenne supérieur de 15-20% au budget de l'état). Voir doc 8-9, article 47-47.1 de la constitution de 58 p°6. La définition Francaise des Finances publique est donc directement associé a celle du service public (soi en gestion direct par des personnes public ou en gestion par des personnes placé sous le contrôle de la puissance publique) L'idée de service publique complétant le principe du consentement auc prelevements obligatoire par la représentation nationale. Le parlement pour le budget de l'état est celui de la SS ; L'assemblée délibérante pour le budget pour la colléctivité térritotial (ex le conseil municipale pour le budget de la commune). Cette définition Francaise a était confonté au droit européen qui est d'inspiration libérale et utilise tres peux souvent le terme de service publique (Le traité de Rome de 1957 n'utilisent l'expression de service publique que dans le titre consacré aux transports). Toutefois le traité e Lisbonne de 2007 fait une place plus grande a la notion de servies publics a la française. Le droit européen en tout cas utilise d'autres expressions que celle de services publics : Celle de service non marchand ?, la CJCE utilisent aussi d'autres expressions se rapprochant de la terminologie Francaise telles que « le service d'interet economique général « (SPIC ?) ou encore « Misssion d'intérets général « (Mission de services public ?) ou enfin de « Services universel « ( ?). Voir les arrets CJCE de 1993 Corbeau et 1994 Almelo. Première partie: L'adoption de la loi de finances Chapitre 1: La phase initiale Le gouvernement a le monopole de l'initiative budgétaire en application de l'art. 47 alinéa 1 de la Constitution: "Le Parlement vote les projets de loi de finances". La terminologie juridique distingue en effet, en matière d'initiative législative, entre les projets qui émanent du gouvernement et les propositions qui émanent des parlementaires. Comme l'art. 47 ne parle que de projets, cela signifie qu'une proposition de loi de finances parlementaire est impossible. Les parlementaires ont toutefois la possibilité lors de la discussion budgétaire de présenter des propositions d'amendement du projet gouvernemental (mais l'exercice du droit d'amendement est étroitement encadré par la Constitution de 58). Le gouvernement va mettre en place son projet de loi de finances en passant par trois étapes: - d'abord, les choix budgétaires par lesquels il va déterminer les grandes orientations de la loi de finances compte tenu de la contrainte de l'équilibre budgétaire qui est imposé par les textes financiers, - ensuite, le gouvernement en s'appuyant sur l'administration du ministère des finances va élaborer dans le détail le projet de loi de finances, en respectant des principes traditionnels dont la fonction est de permettre un meilleur consentement et un meilleur contrôle parlementaire: ce sont les principes d'annualité, d'unité, d'universalité, de spécialité complétés par le principe de sincérité et le principe d'équilibre, - et enfin, cette phase initiale conduira à présenter au Parlement un projet définitif de budget structuré conformément aux ordonnances organiques et lois organiques de 1959 et de 2001. I/ Les choix budgétaires Les choix budgétaires, sous la Ve République, se font en fonction d'une contrainte majeur qui est de présenter au Parlement un projet de budget équilibrant les dépenses et les recettes. Le principe de l'équilibre budgétaire qui n'existait pas sous les républiques précédentes a été introduit sous la Ve République par ordonnance de 1959 dont l'art. 1er a été repris littéralement par l'art. 1 de la LOLF du 1er août 2001 (voir document 3 du dossier). Cet équilibre présente d'ailleurs un caractère relatif puisque l'Etat a le droit de procéder à des emprunts pour solder le passif entre les recettes et les dépenses (alors que les collectivité locales sont régies par le principe budgétaire dit "l'équilibre réel", ce qui signifie qu'elles ne peuvent faire appel à un emprunt pour combler le déficit). Le traité de Maastrich de 1992 complète d'ailleurs cette contrainte d'équilibre en imposant que les déficits publiques globaux, c'est-à-dire tout budget confondu (Etat, sécurité sociale...), restent pour chaque Etat menbre inférieur à 3% du PIB avec un endettement total également inférieur à 60% du PIB de chaque Etat menbre. Pendant une dizaine d'années, les Etats européens ont respecté en gros ces contraintes mais à partir de 2003 les deux Etats les mieux gérés et les plus riches, à savoir l'Allemagne et la France, ont progressivement dépassés ces deux seuils maximun autorisés. La crise financière accentuant de plus en plus les difficultés puisqu'elle conduit à l'intérieur dans la zone Europe des mécanismes financiers entre les Etats ce qui a pour effet notamment d'accroître l'endettement de la France et de l'Allemagne (qui restent toutefois les deux seuls Etats bénéficiant encore du fameux AAA des agences de notation internationales, ce qui leur permet d'emprunter au meilleur taux du marché). Dans ces conditions financières actuelles où les gouvernements vont au plus pressé, il est difficile de faire un choix très clair entre l'une ou l'autre des deux conceptions qui orientent traditionnellement les choix budgétaires: la conception libérale et la conception interventionniste. A) La conception libérale: La conception libérale met l'accent sur le strict respect de la règle de l'équilibre budgétaire. La perspective libérale en matière de finances publiques relève d'une philosophie politique plus générale que l'on appelle tout simplement le libéralisme. Pour les partisans du libéralisme politique et économique, c'est l'économie de marché qui est le fondement harmonieux de la société, indépendamment des interventions de l'Etat qui doit limiter son action à ses fonctions traditionnelles (dites "régaliennes"): la défense, la diplomatie, l'ordre publique interne, la justice et pour les Etats contemporains une part limitée d'enseignements publiques et une protection sociale minimale (c'est l'Amérique même de Barack Obama). Pour les libéraux, en effet, l'intervention de l'Etat en dehors du secteur régalien est inutile parce que c'est l'économie de marché qui est sensée porter en elle-même tous les facteurs de l'équilibre économique (notamment en application de la loi de l'offre et de la demande) et au-delà d'un fonctionnement harmonieux de la société. L'intervention de l'Etat est donc nuisible lorsqu'elle est trop importante parce qu'elle force les mécanismes de l'économie de marché et aussi car elle a pour conséquence le prélèvement obligatoire qui pèse ensuite sur les acteurs économiques. En conséquence, le libéralisme préconise deux contraintes pour l'Etat en matière de finances publiques. La première est une croissance limitée en volume des dépenses publiques et même s'il le faut une politique d'économies. La seconde contrainte en matière de finances publiques est la neutralité des dépenses publiques, ce qui explique que la définition par l'Etat des recettes et des dépenses publiques ne doit pas être utilisées comme un instrument d'action sur les agents économiques. Par exemple, les libéraux désapprouvent par principe une modulation d'un impôt indirect, comme la TVA, comme moyen de favoriser la croissance ou de protéger l'activité d'un secteur particulier (ex: baisse de la TVA sur la restauration). En un mot, les libéraux considèrent les finances publiques comme le moyen indispensable pour assurer les ressources budgétaires correspondant aux fonctions essentielles de l'Etat et non pas comme un instrument de changement social. Historiquement, la conception libérale est dominante dans les pays anglo-saxons et elle correspond en France à une période qui va de la Restauration jusqu'au début de la IIIe République. La Première Guerre mondiale impose la mobilisation de toutes les ressources pour l'économie de guerre et elle restructure l'économie de marché pour les objectifs de la défense nationale. Après la victoire, on ne retourne pas au libéralisme antérieur parce qu'il faut reconstruire, encourager certains secteurs d'activités, investir dans l'Empire colonial. Mais aussi parce qu'apparaît un besoin de politique sociale qui conduit l'Etat républicain à intervenir de plus en plus dans les secteurs économiques et sociaux dans lesquels l'initiative privée est naturellement absente. Une autre conception des choix budgétaires va émerger. B) La conception interventionniste: qui va devenir dominante en France après la Première Guerre mondiale correspond en réalité à une tradition bien ancrée qui remonte à l'Ancien régime (le modèle le plus complet de cet interventionniste étant sous Louis XIV ce que l'on a appelé le Colbertisme mais les origines sont encore plus anciennes et Louis XI, deux siècles auparavant, avait déjà crée de grands services publiques notamment la poste). A vrai dire, la politique libérale des finances publiques est une sorte de paranthèse dans l'expérience millénaire de l'Etat en France (la période de libéralisme assumé par la formule de Gizot: "Enrichissez-vous" va au mieux de 1815 à 1914, et encore faut-il laisser de côté les grands investissements publiques de la politique volontariste de ses débuts en matière d'instruction publique). La politique volontariste se justifie dans la tradition française par deux raisons qui apparaissent successivement dans notre histoire. La monarchie française met en place les premiers services publiques (ex: les industries d'armement, les fortifications, les manufactures royales...) parce qu'elle développe une construction nationale et une politique de puissance en Europe. Mais l'administration de l'Ancien régime va au-delà de ce qui est nécessaire pour cette politique d'expansion en Europe et Outre-mer (premier empire colonial). Elle est consciente aussi du fait que la richesse nationale française est essentiellement agricole et que par conséquent l'initiative privée en France est insuffisante dans le secteur artisanal, marchand et préindustriel. L'intervention de l'Etat est donc un moyen de favoriser l'accumulation du capital. Non seulement du capital publique mais aussi du capital privé (l'Etat ne demandant traditionnellement rien en échange mais aspirant évidemment à s'y retrouver ensuite par les rentrées fiscales venant par cette croissance). Cette tradition du secteur publique en France, en matière économique, anticipe et correspond à la pensée économique de Keanes pour lequel l'Etat moderne doit absolument intervenir dans une économie de marché en particulier pour y soutenir l'emploi. Deux principes fondamentaux découlent, en matière de finances publiques, de la perspective volontariste: - d'abord l'investissement publique direct de l'Etat dans des secteurs sociaux ou industriels (par la création d'entreprises publiques, et même, le cas échéant, par des nationalisations d'entreprises privées); - ensuite, c'est le soutien sélectif et artificiel de l'investissement privé par le moyen de la politique financière (les deux moyens: une politique fiscale qui allège les prélèvements obligatoires dans certains secteurs dits "défiscalisés" ou une politique de crédit attractif pour les investisseurs privés qui assurent la production et pour les consommateurs qui soutiennent la demande). La conséquence principale de cette orientation volontariste, en matière de finances publiques, est évidemment la croissance des dépenses publiques qui entraîne d'abord celle des prélèvements obligatoires. Mais comme les prélèvements ont forcément leurs limites ("Trop d'impôt, tue l'impôt"), il faut passer inévitablement à l'emprunt. Lorsqu'elle est appliquée de manière raisonnable, la conception interventionniste n'implique pas nécessairement un déficit important à la condition qu'elle soit soutenue par la croissance et que les dépenses de l'Etat soient économiquement et socialement justifiées. Mais la tentation de céder à la facilité budgétaire est très forte pour les dirigeants, d'abord pour des raisons électoralistes (par exemple, des mesures soutenant l'agriculture ou le commerce de bétail parce qu'elles s'adressent à des électorats spécifiques), et ensuite parce que si la croissance diminue, les rentrées fiscales diminues autant ce qui conduit évidemment à l'aggravation du déficit. D'où le recours à l'emprunt qui est la seule issue pour boucler le budget annuel. Avec le temps, le poids de la dette devient considérable et il occupe aujourd'hui le troisième poste du budget de l'Etat (voir documents 5 et 7 du dossier portant sur les budgets 2007 et 2009), et la tendance s'accroît encore. Lorsque l'endettement devient très important, les emprunts nouveaux sont destinés non seulement à boucler le déficit budgétaire mais aussi à financer le loyer de l'argent lui-même, ce qui est la pire des choses puisque l'on en arrive à emprunter non seulement pour rembourser le capital mais simplement pour en payer les intérêts, pérennisant ainsi la dette. La gestion des finances publiques a été particulièrement mauvaise sous la IVème République du fait du coût de la reconstruction après la guerre et ensuite après la guerre d'Algérie. Le déséquilibre budgétaire n'ayant pas de limites juridiques puisqu'il n'y avait pas de textes financiers (comme l'ordonnance de 59 ou la LOLF de 2001) qui inspirait le principe de l'équilibre budgétaire. Malgré tout, le déséquilibre des finances de la IVème République entame la crédibilité de l'Etat et la dévaluation monétaire. Le déséquilibre est également impopulaire et difficilement supportable du point de vue politique. C'est pourquoi les dirigeants de la IVème République vont mettre en place une technique financière destinée à camoufler le déficit du budget de l'Etat. C'est la "débudgétisation des investissements" (expression inventée par Edgar Faure). La débudgétisation des investissements consiste à retirer certaines dépenses du budget de l'Etat (c'est-à-dire de la loi de finances votée par le Parlement) pour les insérer dans des comptes spéciaux du trésor qui seront ensuite alimentés pour payer l'investissement débudgétisé par différentes ressources de trésorerie et surtout par des emprunts. Mais comme ces emprunts ne sont pas destinés directement au budget de l'Etat, le déficit est en apparence réduit d'autant. Cela ne change évidemment rien à la réalité qui est la croissance de l'endettement mais cela permet de présenter aux électeurs un budget qui a l'air d'être mieux géré. Rapidement, l'opinion publique prend conscience de ce nouvel endettement et pour le désigner, on parle de l'"impasse budgétaire" qui est le vrai déficit comprenant à la fois le déficit du budget de l'Etat et la dette de la budgétisation. Sous la Vème République, cette pratique est écartée par deux moyens: le principe de l'équilibre imposé par l'ordonnance de 59 et le contrôle du contenu de la loi de finances et du reste de la législation par le Conseil constitutionnel (le Conseil constitutionnel invalidant tout texte législatif qui comprendrait une débudgétisation). C) Les politiques de choix budgétaires sous la Vème République: On peut distinguer plusieurs périodes pour les choix gouvernementaux, en matière de finances, sous la Vème République: 1° L'assainissement de la situation des finances publiques (1958 à 1965) Les premiers gouvernements du général de Gaulle héritent du passif financier de la IVème République et de la situation en Algérie (environ 500 000 soldats du contingent sont mobilisés sur place) qui ne sera réglée qu'en 1962 par referendum. Mais c'est tout de même une période de croissance économique avec la mise en place progressive du marché commun européen et la Vème République qui impose des mécanismes de rigueur financiers (principe de l'équilibre fixé à l'art. 1 de l'ordonnance de 59; contrôle de constitutionnalité; dé de 1962 sur la comptabilité publique). 2° Une période de renatif équilibre budgétaire (1965 à 1980) Les finances publiques étant mieux gérées, le coût de la guerre d'Algérie ayant disparu, la croissance ayant repris, il est évidemment plus facile d'espérer parvenir à l'équilibre formel du budget. Pendant quatre ans, la loi de finances est même présentée sans aucun déficit, ce dont tirera un argument politique personnel le ministre des finances de l'époque, Valéry Giscard d'Estaing. VGE tient d'ailleurs un discours libéral inusité en France (ses affiches électorales aux législatives le présentant comme "libéral et européen"). Dans cette logique libérale, VGE inspire un "plan de stabilisation" des salaires destinés à empêcher la hausse des prix. Mais cette politique conduit à diminuer le pouvoir d'achat et à ralentir la croissance (elle explique d'ailleurs, en partie, les événements de mai 68). VGE est alors mis à l'écart du gouvernement après 1968 mais il y reviendra en 1969 avec l'élection de Georges Pompidou, ce qui facilitera son élection en 1974 comme président de la République. En tant que président, VGE reprendra son discours moderniste européen et libéral, mais dans la réalité il fera plutôt une politique financière de type sociale démocrate: augmentation de la protection sociale pour les cadres, aide aux collectivités locales...). Ce qui aura pour effet l'augmentation des prélèvements obligatoires, une certaine montée du chômage et la relance de l'inflation (elle atteindra les 12% les derniers mois de son mandat en 1974). Cette situation de forte inflation et de faible croissance, qui cumule les inconvénients, est appelée la "stagflation" dans le jargon économico-journalistique. 3° L'arrivée au pouvoir de la gauche: l'utilisation du déficit budgétaire comme moyen de changement social (1981-1982) et sa conséquence sous la forme de la "politique de la rigueur" (1983 à 1986) Après l'élection de François Miterrand en 1981, son premier ministre Pierre Mauroy engage une politique financière très volontariste. D'abord parce qu'elle est destinée à mettre en oeuvre le programme commun de l'"Union de la gauche" (socialistes, communistes et radicaux de gauche) qui prévoit une véritable révolution de l'appareil économique notamment industriel et financier par le moyen de nationalisation. Ensuite, le gouvernement Mauroy engage une politique de relance de la consommation fondée sur un relèvement important et immédiat des salaires. Cette politique a pour effet immédiat l'augmentation des dépenses publiques (les nationalisations coûtent chères) et le déséquilibre du commerce extérieur (la relance dans le secteur de la consommation profite largement aux entreprises étrangères). Le Franc subit donc les effets de la spéculation des marchés financiers et le gouvernement Mauroy est obligé de réaliser deux dévaluations monétaires en 1981 et 1982. Il va donc s'engager dans une politique financière radicalement opposée en réorientant dans le projet de loi de finances de 1983 les choix budgétaires vers ce qu'il appelle lui-même la "politique de la rigueur". Cette politique nouvelle se donne trois objectifs financiers majeurs: - la diminution de l'inflation (c'est-à-dire une politique de monnaie forte); - le rééquilibre des échanges extérieurs; - la limitation du déficit budgétaire à 3% du PIB et la limitation de l'endettement publique, tous budgets confondus, à 60% du PIB. Cette politique annonce le système des critères du traité de Maastrich et elle sera mise en place par toutes les majorités de gauche et de droite qui vont se succéder aux responsabilités à partir de la première cohabitation en 1986. 4° L'impossible limitation du déficit budgétaire? (1986 à aujourd'hui) A partir de la première cohabitation Miterrand-Chirac (1986-1988), tous les gouvernements français successifs vont s'engager dans cette politique de la rigueur budgétaire qui est d'ailleurs imposée par les critères de convergence "budgétaire" du traité de Maastrich ratifié en France par referendum. Pour rétablir l'équilibre des finances publiques et diminuer le déficit budgétaire, des ressources complémentaires sont trouvées par la politique de privatisation mise en place progressivement. Comme les entreprises nationalisées en 1982 sont bien gérées et prospères du fait notamment de la conjoncture économique, le montant des privatisations laisse l'Etat tout compte fait bénéficiaire. La croissance économique reprenant, les rentrées fiscales sont meilleures et les échanges économiques avec l'extérieur redeviennent excédentaires. Le déficit budgétaire n'est pas véritablement supprimé mais c'est une période positive qui va en gros de 1986 à 2001. Toutefois, le budget n'est jamais adopté en équilibre, même en 1999 où le gouvernement Jospin dispose en fin d'exercice financier d'un excédent de recettes de 30 milliards de francs, que l'on appelle la "cagnotte" budgétaire de 1999. Mais cette "cagnotte" est toute relative puisqu'il ne s'agit que d'un excédent de recettes dans le cas d'un budget qui prévoyait tout de même un déficit de 206 milliards de francs en 1999. En un mot, la meilleure année budgétaire de cette période laisse tout de même un déficit de 176 milliards de francs. Par conséquent, la politique de la rigueur engagée à l'unisson par la gauche et la droite parlementaire n'a jamais permis le retour formel à l'équilibre. Après 2001 et un ralentissement de la croissance européenne, le déficit budgétaire continue de se creuser et il va dépasser en 2003 le seuil des 3% du PIB imposé par le traité de Maastrich. L'Allemagne connaît les mêmes difficultés budgétaires que la France et elle dépasse elle aussi le seuil fatidique des 3%. Mais en 2003, l'Allemagne et la France obtiennent du Conseil des ministres de l'Union européenne une décision de suspension des procédures normales de fonctions prévues par le traité européen en cas de dépassement su seuil des 3%. La commission européenne, gardienne des traités, proteste vigoureusement contre cette décision du Conseil des ministres et même décide de l'attaquer en janvier 2004 devant la CJCE (Cour de justice des communautés européennes). Pourtant, aucune procédure de sanction efficace ne sera engagée contre la France et l'Allemagne, ni ensuite contre la plupart des autres Etats membres de la zone euro qui dépasseront le seuil des 3%. La France et l'Allemagne protestent de leurs bonnes intentions et s'engagent à ramener leur déficit à 3% pour l'année 2005 (ce qui permettra d'enterrer le recours de la commission). Mais ni en 2005, ni en 2006, ni les années suivantes l'on revient à un déficit inférieur à 3%. Le projet de loi de finances pour 2012 fait encore le voeux pieux de revenir au seuil autorisé, mais ce sera difficile puisque le gouvernement avait construit les arbitrages budgétaires pour 2012 sur une croissance d'environ 1,75% alors que lors du débat parlementaire actuel sur le budget il a été choisi une prévision plus réaliste d'environ 1% de croissance. Il serait donc très étonnant que l'on revienne à 3% de déficit l'année prochaine. Cette tendance au déficit a été évidemment aggravée par la crise financière de 2008 mais surtout elle s'accompagne d'une autre atteinte du traité de Maastrich, c'est-à-dire le maintien du montant de l'endettement public à 60% du PIB. La France a longtemps tenu le coup alors que l'Allemagne et surtout l'Italie ont laissé filer leur endettement. A partir du budget 2010, le taux d'endettement français se situe entre 85 et 90% (l'Allemagne a un taux légèrement supérieur et l'Italie dépasse les 100%). Sur l'évolution du déficit voir les documents 8,9 et 10 du dossier. II/ La transformation de la loi de finances en cours d'exécution On sait que le gouvernement a le monopole de l'initiative budgétaire (art. 47 de la Constitution), mais dans l'élaboration du projet de loi de finances de l'Etat et du projet de loi de financement de la sécurité sociale il est tenu de respecter plusieurs principes qui sont l'acquis de la tradition parlementaire complété par le principe de l'équilibre introduit en 1959 et le principe de sincérité ajouté par la LOLF de 2001. Tous ces principes qui s'imposent au gouvernement sont destinés à lui faire respecter les prérogatives parlementaires en matière d'adoption des lois de finances et du contrôle de leur exécution. A) Le principe d'annualité (concerne la périodicité de la loi de finances): Depuis la loi de 1817, le budget est évoqué par le Parlement pour chaque année civile. Cela implique techniquement que les autorisations budgétaires votées pour une année déterminée ne pourront pas être exécutées les années suivantes (sauf dérogations exceptionnelles par des autorisations de report de crédit). La fonction politique du principe d'annualité est d'obliger le gouvernement à solliciter tous les ans l'accord parlementaire pour la mise en oeuvre de ces moyens financiers. Le principe connaît quelques exceptions pour des raisons de souplesse budgétaire: - le budget voté en retard, ce qui implique la mise en oeuvre des premières mesures budgétaires sur la base des "douzième provisoires", c'est-à-dire des autorisations budgétaires de l'année précédente en attendant l'adoption définitive du budget. - la période complémentaire d'exercice accordée au gouvernement par le Parlement et qui permet d'exécuter le budget au-delà de l'année civile normale. - les engagements budgétaires pluriannuels (appelés autrefois "autorisations de programme"). Ce sont des engagements budgétaires de grande ampleur et portant sur plusieurs exercices successifs (par exemple, la loi de programmation militaire concernant le renouvellement des grands investissements nécessaires à la défense nationale. Autrefois, il y avait la planification quinqénale qui permettait d'orienter le développement économique en organisant à l'avance des investissements en matière d'aménagement du territoire de recherche, de logement et d'industrie). - il existe aussi des procédures comptables permettant d'effectuer par décret du gouvernement certains reports de crédit sur l'exercice budgétaire suivant. B) Le principe d'unité (concerne la présentation des documents financiers): Normalement, le projet de loi de finances doit être présenté au Parlement sous la forme d'un seul document budgétaire indiquant toutes les recettes et toutes les dépenses publiques de l'Etat. En réalité, la loi de finances adopte une présentation comptable en trois parties qui font l'objet de documents financiers distincts: le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor (CST). Cette distinction se justifiant également par la souplesse budgétaire notamment parce que les CST permettent des opérations de trésorerie, notamment monétaires, qui dérogent aux règles du droit commun. Par ailleurs, il existe d'autres lois de finances que celle du budget annuel de l'Etat: la LFA, la loi de finances de l'année, la LFR, la loi de finances rectificative dont la fonction est de modifier certaines des dispositions de la LFA et la LR, la loi de règlement dont la fonction est d'approuver l'exécution du budget par le gouvernement. Enfin, il existe les LFS, les lois de financement de la sécurité sociale. Ces exceptions ne mettent pas en cause le principe d'unité car toutes les autres lois (mis à part celle de la sécurité sociale) vont se ramener aux dispositions de la LFA soit pour la modifier soit pour l'approuver. C) Le principe d'universalité (concerne à la fois les dépenses et les recettes publiques): Le principe d'universalité oblige le gouvernement à mettre dans le projet de loi de finances la totalité des recettes et des dépenses publiques mais sans faire le lien entre une recette particulière et une dépense particulière. Cela signifie en clair que les recettes publiques ne sont pas affectées par avance à des dépenses spécifiques. Les méthodes de la comptabilité nationale mettent en oeuvre le principe d'universalité par deux techniques qui sont la règle de non-contractation (dit aussi règle du produit brut) et la règle de non-affectation. La règle de non-contractation (ou de produit brut) consiste à indiquer dans les documents financiers l'intégralité des recettes et des dépenses de l'Etat pour leur montant brut, et non pas leur solde net, ce qui permet aux parlementaires de vérifier que le montant de toutes les dépenses budgétaires sera effectivement couvert par les ressources de trésorerie (compte tenu évidemment du déficit budgétaire qui sera couvert par l'emprunt, cet emprunt figurant lui-même en terme de recette brute). Pour des raisons de souplesse budgétaire, il existe des exceptions à la règle du produit brut, elles figurent principalement dans certains comptes spéciaux du trésor qui contiennent des charges et recettes nettes pour des raisons de techniques financières (par exemple, les opérations monétaires qui dépendent notamment de la variation du cours des monnaies et des taux d'intérêts; autre exemple, les comptes de commerce du fait de leurs aléas financiers). La règle de non-affectation des recettes publiques implique que celles-ci ne peuvent pas être affectées par avance à des dépenses spécifiques pour lesquelles des recettes auraient été dégagées. Les "crédits budgétaires" (c'est-à-dire les recettes) autorisés par la loi de finances on en effet ce caractère neutre qui implique qu'elles ne soient pas affectées à des dépenses. Au plan de la comptabilité publique en général, c'est-à-dire concernant l'Etat, les collectivités locales, les établissements publiques, le principe d'unité de caisse et d'unité de trésorerie fait que toutes les recettes publiques sont versées dans un compte spécial de trésorerie, compte dans lequel les personnes publiques pourront ensuite prélever leurs ressources en application régulière de leur propre budget. Ce compte unique utilisé par toutes les personnes publiques de la République française est tenu par la Banque de France (c'est le compte courant du trésor publique à la Banque de France). Ce système d'unité de caisse et de trésorerie permet donc à toutes ces personnes publiques, et en particulier aux collectivités locales (communes, départements, régions et collectivités de l'outre-mer), de disposer dès le 1er janvier de l'année civile des ressources de trésorerie qui leurs sont nécessaires sans faire appel à des prêts bancaires en attendant la rentrée de leurs ressources propres, qui d'ailleurs sont souvent perçues en fin d'année. Ce sont donc des avances de trésorerie gratuites qui mettent en oeuvre un principe de solidarité nationale. En contrepartie, leurs ressources sont versées au fur et à mesure des rentrées dans le pot commun du trésor publique, lequel est toujours solvable puisque le trésor publique a le droit d'emprunter pour compenser les déficits. Il existe également quelques rares exceptions à la règle de non-affectation, que l'on trouve dans les comptes spéciaux du trésor et dans les budgets annexes lorsque le projet de loi de finances dégage des fonds spécifiques pour aider certaines catégories, par exemple, des fonds affectés au soutien des agriculteurs. Mais en volume, ces exceptions qui varient selon les lois de finances ne sont pas très importantes. Ce qui signifie que la règle de non-affectation est très largement estimée. D) Le principe de spécialité (concerne que la destination des dépenses publiques): Il vient d'être dit que les ressources publiques ne sont jamais affectées à une dépense particulière. Par contre, les dépenses publiques sont toujours affectées à un objet matériel spécifique qui figure dans la loi de finances. Les exemples sont nombreux car le budget de l'Etat est très vaste. Le système d'affectation reposait autrefois sur les chapitres budgétaires, depuis la mise en place de la LOLF de 2001 se sont les missions qui regroupent les principales affectations des dépenses de l'Etat. Ces missions sont elles-mêmes divisées en programmes et en actions (voir sur ces notions le document 4 p30 du dossier ainsi que la liste des missions figurant dans le projet de loi de finances de 2007 dans le document 5 p31). Le principe de spécialité est évidemment indispensable pour permettre au Parlement de se prononcer sur chaque dépense budgétaire (le mouvement historique allant d'ailleurs d'un vote global du budget sur la base de la loi de 1817 à un vote de plus en plus spécialisé avec la multiplication des chapitres budgétaires. La LOLF de 2001 revenant à une forme de globalisation par les missions qui sont beaucoup moins nombreuses que les chapitres mais qui sont elles-mêmes divisées en programmes et actions qui font l'objet d'une discussion parlementaire et d'un vote spécifique). E) Le principe de sincérité (consacré par la LOLF de 2001): Le principe de sincérité trouve son origine dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel sanctionnant certaines tentatives de "budgétisation des investissements" (décision du Conseil constitutionnel de 1993 et 1997) L'article 32 de la loi organique de 2001 impose désormais ce principe de sincérité pour toute la présentation budgétaire et comptable de la loi de finances. Toutefois, l'article 32 ne définie pas véritablement la notion de sincérité et il faut s'en remettre à l'interprétation qu'en donne le Conseil constitutionnel qui est chargé de vérifier la régularité du projet de loi de finances. La sincérité reste donc un principe budgétaire assez flou qui aux termes de l'article 32 "s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler". Il met toutefois l'accent sur la plus grande difficulté en matière de présentation des comptes publiques, à savoir la fiabilité des prévisions budgétaires du gouvernement en ce qui concerne les recettes publiques parce que celles-ci dépendent en réalité de la conjoncture économique et donc de la croissance (en particulier du rendement de la TVA qui représente environ 45% des recettes de l'Etat). La tendance de tous les gouvernements étant de surévaluer toutes les recettes futures en tablant sur un taux de croissance plus que optimiste (et même irréaliste si on le compare avec les prévisions d'organismes internationnaux neutres comme l'OCDE et la commission de l'UE). Ces dernières années toutefois, le gouvernement qui a choisit de réduire véritablement le déficit a misé sur des prévisions de croissance beaucoup plus réalistes. F) Le principe d'équilibre budgétaire: Le principe de l'équilibre (ordonnance de 1959 et LOLF de 2001) vaut essentiellement pour la présentation matérielle et comptable de la loi de finances. Mais évidemment, il en est un soucis constant lors de la préparation du budget. Les organes gouvernementaux de préparation du budget L'article 47 de la Constitution de 58 confie au gouvernement la préparation du budget, les députés ne retrouvant une certaine initiative budgétaire que par leur droit d'amendement. Mais celui-ci s'exerce très partiellement et même difficillement compte tenu des mécanismes des "irrecevabilités". Le gouvernement est constitué du premier ministre et des ministres avec, parmi les ministres, le rôle très important du ministre des finances et du ministre du budget. Mais dans la pratique de la Vème République, le gouvernement est en réalité un organe exécutif complexe comprenant aussi le chef de l'Etat qui préside le Conseil des ministres (article 9 de la Constitution) et qui contresigne les ordonnances et décrets adoptés en Conseil des ministres (article 13). Hors, le budget de l'Etat prend d'abord la forme d'un projet de loi de finances contenu dans un décret du gouvernement contresigné par le chef de l'Etat. On connaît aussi l'importance des autres pouvoirs accordés par la Constitution au président de la République et la légitimité qu'il tire de son élection au suffrage universel. Dans la pratique, les acteurs sont les suivants: il y a à la base les ministères dits "dépensiers" (c'est-à-dire tous les ministères sauf le ministère des finances et celui du budget) qui présentent pour la prochaine année budgétaire leurs besoins matériels en terme de dépense de fonctionnement et d'investissement. Face à eux, s'exerce l'influence du ministère des finances et du ministère du budget qui centralisent les demandes des ministères "dépensiers" en s'opposant à un certain nombre de dépenses nouvelles qui accentueraient le déficit budgétaire. Au-dessus de ces acteurs ministèriels, il y a le premier ministre qui opère les grands "arbitrages" budgétaires et met progressivement en oeuvre l'élaboration du budget selon un "calendrier budgétaire" dont il a la maîtrise. Le président de la République n'intervient pas normalement lors des "arbitrages" budgétaires sauf sur les sujets sensibles pour lesquels il impose ses choix personnels (comme l'avait dit Jacques Chirac en 2004 en interdisant au ministre des finances de l'époque, un certain Nicolas Sarkozy, des restrictions sur le budget de la défense nationale: "je décide, il exécute"). En période dite de cohabitation (1986, 1993 et 1997), c'est différent parce que le premier ministre est le leader de la majorité à l'Assemblée nationale, et cette dernière dispose du pouvoir d'adopter le budget en dernier ressort (aux termes de l'article 47 de la Constitution). C'est d'ailleurs en période dite de cohabitation, que le chef de l'Etat accepte d'auto-limiter ses pouvoirs et laisse au gouvernement le soin de diriger la politique de la nation (redonnant ainsi un sens à l'article 20 de la Constitution). Le calendrier budgétaire Même si le président de la République intervient directement (ou indirectement par ses conseillers), c'est le premier ministre qui prend directement en charge l'élaboration du projet de loi de finances qui connaît cinq grandes étapes: * janvier/février: c'est la lettre de cadrage envoyée par le premier ministre à l'ensemble des ministères pour fixer la stratégie budgétaire du gouvernement et les grandes orientations du futur budget. * fin février/début mai: ce sont les travaux préalables des différents ministères réunis en conférences diverses ("conférence d'économie structurelle" rassemblant les ministères économiques et les autres ministères; "conférence de performance" pour définir des indicateurs de performance pour évaluer les politiques budgétaires; etc...). * courant mai/fin juillet: c'est d'abord la période des arbitrages politiques réalisés sur la base des "lettres de plafond" envoyées par le premier ministre à chaque ministère pour fixer le montant maximun des crédits autorisés (c'est dans cette phase d'arbitrage politique que le président intervient éventuellement). Courant juin, intervient le DOB (le débat d'orientation budgétaire) qui a lieu, sur les bases du projet gouvernemental, durant une journée à l'Assemblée nationale et une journée devant le Sénat afin d'intégrer les premières observations et critiques parlementaires. On attend ensuite la présentation de deux rapports: le rapport du ministère des finances sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques puis, le rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances. * fin juillet/début octobre: c'est la finalisation du projet de loi de finances par les dernières réunions de répartition des crédits et l'élaboration définitive du budget qui est présenté ensuite au gouvernement sous la forme d'un décret. * octobre/fin décembre: traditionnellement, le projet de loi de finances doit être déposé le premier mardi d'octobre au bureau de l'Assemblée nationale qui est chargée en premier lieu d'examiner le budget de l'année à venir. La discussion budgétaire est ouverte, puis le vote et ensuite c'est le Sénat qui est saisi. Les deux assemblées devront en fin de compte adopter la loi de finances en termes identiques, ce qui implique souvent le recours à l'article 45 alinéa 4. En fin de compte, c'est la volonté conjointe du gouvernement et de l'Assemblée nationale qui emporte la décision budgétaire. III/ La structure du budget de l'Etat Le principe d'unité budgétaire implique que le budget de l'Etat soit présenté comme un tout, et depuis l'ordonnance de 1959, la LFA (la loi de finances de l'année) est présentée comme un document unique en deux parties: - une première partie, qui a pour fonction de déterminer les conditions générales de l'équilibre financier dans le but de faire apparaître l'équilibre global des ressources et des charges de l'Etat avec la mention explicite des emprunts servant à compenser le déficit. - la deuxième partie, qui est de loin la plus importante en volume, comprend toutes les charges budgétaires et les moyens des services administratifs (depuis la LOLF de 2001, ces charges et moyens sont répartis par missions). La LOLF de 2001 a complété cette présentation de l'ordonnance de 1959 par l'ajout obligatoire d'un "tableau d'équilibre budgétaire" et d'un "tableau de financement" qui permettent de mieux mettre en évidence les données de l'équilibre et d'appliquer le principe de sincérité (voir document 6 p32 du dossier). Ensuite, au plan comptable, la loi de finances prendra la forme d'un instrument en trois parties: le budget général (BG), le budget annexe (BA) et les comptes spéciaux du trésor. Le budget général qui reprend sous une forme comptable le contenu des deux parties de la LFA qui ont été discuté et adopté par le Parlement. Cette présentation comptable du budget général permet la mise en oeuvre directe des ressources de l'Etat par les différents ordonnateurs qui prescrivent les opérations de recettes et de dépenses publiques qui sont ensuite exécutées par les comptables publiques. Le contenu du budget général évolue pour chaque loi de finances, mais on retrouve les mêmes constances notamment en terme de dépenses de fonctionnement. Sur le contenu d'un budget classique, voir le dossier p31 (les missions du budget 2007) et p33 (Les grands postes budgétaires pour 2009). La caractéristique technique principale du budget général est de contenir des dépenses définitives (c'est-à-dire que leur montant ne pourra pas varier sauf modification apportée par une loi de finances rectificative) et obéissant à la règle du produit brut. Les budgets annexes qui concernent des opérations financières ayant une spécialité fonctionnelle (par exemple, des aides à l'agriculture ou à la recherche) ce qui constitue donc une dérogation au principe de non-affectation des ressources aux dépenses publiques. La justification de cette dérogation au principe de non-affectation se justifie par la nature des opérations envisagées et dans lesquelles la puissance publique intervient dans l'économie de marché. Aujourd'hui, les budgets annexes n'ont qu'une importance réduite car la masse des autorisations budgétaires est inscrite dans le BG. Mais autrefois, il y a eu des BA très importants et d'abord celui de la poste et des télécommunications. Mais à partir de 1991, le ministère de la poste et des télécommunications a été démenbré en deux établissements publiques distincts: la Poste et France télécom, France télécom étant ensuite privatisé. Ces deux nouvelles entités évidemment ayant leur personnalité juridique propre (établissement publique ou société de droit privé) disposent aujourd'hui d'un budget spécifique et ne sont plus alimentés par un important BA de la LFA, comme c'était le cas avant 1991. Enfin, il y a les comptes spéciaux du trésor. La LOLF de 2001 les désigne aujourd'hui sous l'expression comptes spéciaux (article 19 et suivants de la loi organique, p18 du dossier). Mais l'usage reste de les désigner sous le nom de CST car leur gestion est toujours confiée au trésor publique. Les opérations finacières contenues dans les CST n'ont pas de caractère définitif comme les autorisations budgétaires du BG et des BA, ce qui signifie que leur montant peut varier et donc la présentation comptable se fait en solde net. La raison tient au caractère aléatoire de la plus grande partie des opérations des CST, notamment les opérations monétaires (qui varient en fonction de la valeur des monnaies) et les opérations de commerce (qui connaissent des aléas et qui sont elles-mêmes évaluées en terme monétaire). Ajoutons que les CST peuvent être effectués sur plusieurs exercices budgétaires, notamment les prêts à moyen ou long terme qui dépassent évidemment la durée de l'année civile budgétaire (c'est une dérogation au principe d'annualité). Toutes ces particularités des CST permettent une souplesse budgétaire propre à ce type d'opération et le trésor publique va pouvoir gérer de manière dynamique les fonds qui lui sont confiés dans le cadre de sa fonction bancaire (voir deuxième partie chapitre 1 §2 du plan). Les CST furent autrefois l'instrument de la "débudgétisation" des investissements mais le contrôle du Conseil constitutionnel, à l'occasion de leur adoption dans le cadre de la loi de finances et l'ordonnance de 59 et la LOLF de 2001, les encadre dans leur fonctionnement ce qui fait que les gouvernements de la Vème République ne peuvent plus les utiliser à des fins de "débudgétisation". L'article 19 de la LOLF (voir dossier) établit quatre types de comptes spéciaux: - primo, les comptes d'affectation spéciale qui sont des opérations financières spécifiques auxquelles sont attribuées par avance des ressources particulières (dérogation au principe de non-affectation). Le but recherché étant de soutenir un certain secteur d'activité économique. Le plus important des comptes d'affectation spéciale est destiné au financement du secteur audiovisuel publique et la ressource qui l'alimente est la redevance de l'audiovisuel (la redevance étant une ressource de nature "parafiscale" parce qu'elle est affectée à cette activité publique alors que les autres recettes de l'Etat obéissent au principe de non-affectation et alimentent le compte unique du trésor publique à la Banque de France qui est utilisée par toutes les personnes publiques pour financer leurs dépenses budgétaires. - deuxièmement, les comptes de commerce; - troisièmement, les comptes d'opération monétaire; - et quatrièmement, les comptes de concours financiers (ces derniers comprenant les comptes de prêts, les comptes d'avance et les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers): tous ces comptes impliquent des opérations monétaires et financières faisant intervenir les acheteurs des produits au trésor publique (acheteurs français et étrangers) et concernent également des opérations passées à l'étranger (par exemple, l'aide à une entreprise privée pour gagner un marché à l'exportation). Elles font toujours intervenir des données variables (taux des produits financiers, valeur des monnaies et conditions spécifiques de passation de certains marchés notamment du fait des commissions qui sont versés à des intermédiaires financiers). Il faut donc de la rapidité, de la flexibilité et de la confidentialité qui conduisent à déroger au principe budgétaire et à certaines règles de transparence. Chapitre 2: La phase décisionnelle La Constitution de 1958 maintient le principe de l'adoption du budget de l'Etat par le Parlement, mais elle apporte des restrictions à l'exercice du consentement parlementaire. Les conditions de discussion et d'adoption du budget sont très différentes de celles qui étaient établies par la IIIème et IXème République. D'abord, la Constitution de 58 retire aux commissions des assemblées (et en particulier à la commission des finances de l'Assemblée nationale et à la commission des finances du Sénat) le pouvoir de proposition budgétaire. L'article 47 de la Constitution établie en effet le monopole de l'initiative gouvernementale en matière budgétaire (le budget est adopté sous la forme d'un projet de loi de finances, il ne peut pas y avoir de propositions de "lois budgétaires parlementaires". Ensuite, la Constitution de 58 réforme les procédures de discussion et d'adoption des textes législatifs, ce "parlementarisme rationalisé" s'appliquent aussi aux lois de finances. Enfin, la création d'un contrôle de constitutionnalité des lois permet d'éviter que les parlementaires empiètent sur les prérogatives gouvernementales (notamment lorsque le gouvernement oppose l'"irrecevabilité" à un amendement parlementaire en matière budgétaire). I/ La décision parlementaire On sait que le Parlement s'est vu retirer l'initiative budgétaire par la Constitution de 58 et les textes financiers qui la complète. Toutefois, lorsque la discussion budgétaire est engagée en vue du vote du projet budgétaire gouvernemental, les parlementaires peuvent retrouver une certaine forme d'initiative en exerçant leur droit d'amendement. Mais le droit d'amendement est également restreint par la Constitution de 58. En outre, le gouvernement dispose d'un certain nombre de procédures qui lui permettent de contraindre politiquement la majorité qui le soutient à l'Assemblée nationale. Dans ces conditions, le consentement de la représentation parlementaire est plus formelle que réelle sauf dans l'hypothèse politique dite de la "cohabitation" (1986, 1993 et 1997) dans laquelle le chef de l'Etat voit élire à l'Assemblée nationale une majorité politique d'opposition. Par le compromis politique établit lors de la première cohabitation (1983-1988), le chef de l'Etat accepte de limiter lui-même l'exercice de ses pouvoirs (principalement aux questions de diplomatie, de défense et d'ordre publique), et il choisit comme premier ministre le leader de la majorité politique nouvelle à l'Assemblée nationale. Dans ces conditions, c'est le premier ministre qui devient le véritable chef de la politique générale et en particulier de la politique financière. Dans cette situation, la majorité à l'Assemblée nationale décide véritablement des orientations budgétaires, le vote du budget par le Parlement n'est plus seulement un acte formel mais une décision réelle. A) La restriction du droit d'amendement parlementaire: Lorsqu'un texte est soumis à la procédure de discussion et d'adoption parlementaire, les députés et les sénateurs ont le droit d'en proposer la modification par le moyen d'un "amendement". La situation se déroule ainsi lors du débat: le président de l'Assemblée nationale applique l'ordre du jour et présente le texte (à la discussion) article par article. L'article peut être adopté ou rejetté sans modifications. Mais il peut aussi être modifié par un amendement qui peut venir soit du gouvernement, soit d'un ou plusieurs parlementaires. Si l'amendement est adopté, le texte est ainsi modifié. Le droit d'amendement s'exerce dans tous les domaines de législation, y compris en matière budgétaire. Face à l'exercice du droit d'amendement parlementaire, le gouvernement dispose d'une arme redoutable qui est la procédure de l'irrecevabilité établie à l'article 41 de la Constitution: "s'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi, le gouvernement peut opposer l'irrecevabilité" (voir dossier p4). Opposer l'irrecevabilité cela signifie tout simplement que l'amendement présenté par le parlementaire ne sera pas débattu, il sera donc rejetté par avance. Si l'auteur de l'amendement parlementaire persiste dans son intention, c'est le Conseil constitutionnel qui sera saisi sur la base de l'article 41 alinéa 2 et il tranchera sur le bien fondé de l'irrecevabilité. En matière budgétaire, l'irrecevabilité est très efficace du fait de la règle établie à l'article 40 de la Constitution qui interdit en pratique tous les amendements ayant une incidence sur les finances publiques (les députés et les sénateurs ne peuvent plus faire de la démagogie électorialiste comme dans la IVème République lorsqu'ils aggravaient les charges de l'Etat pour plaire à telle ou telle catégorie d'électeur). L'article 40 dispose en effet que "les amendements formulés par les menbres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique". Il ne reste donc aux parlementaires, et en particulier à ceux de la majorité gouvernementale, qu'un seul moyen véritable d'opérer une modification budgétaire: user de leur influence politique pour obtenir au gouvernement qu'il modifie lui-même son projet. Sinon c'est l'affrontement politique, mais le gouvernement dispose alors des moyens de contraindre le vote de sa propre majorité. B) La conduite par le gouvernement de la délibération parlementaire: Le gouvernement a le droit d'utiliser, en matière budgétaire, les procédures que lui offre le parlementarisme rationalisé dans le cadre de la législation ordinaire. Trois procédures sont particulièrement efficaces pour faire adopter la LFA et la loi de financement de la sécurité sociale: - le mécanisme prévu à l'article 44 alinéa 3 (dossier p5) que l'on appelle dans la pratique le "vote bloqué". Cela consiste pour le gouvernement à contraindre l'Assemblée nationale ou le Sénat à se prononcer par un seul vote sur l'adoption d'un texte législatif (soit la totalité de ce texte, soit une partie de celui-ci). Lorsqu'il utilise la procédure de l'article 44 alinéa 3, le gouvernement n'a même pas besoin d'opposer l'irrecevabilité à d'éventuels amendements parlementaires (ce qui fait que le Conseil constitutionnel ne peut donc pas être saisi) parce que lorsque l'article 44 alinéa 3 est utilisé: "l'assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement". Le gouvernement peut utiliser l'article 44 alinéa 3 autant de fois qu'il le souhaite. - l'article 45 alinéa 4: normalement le budget de l'Etat, comme tout texte législatif, doit être adopté en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat. Il peut y avoir des accords entre la majorité sénatoriale et la majorité à l'Assemblée nationale. Mais comme le budget n'est pas une loi et qu'il doit être adopté tous les ans par le Parlement dans des délais restreints, le gouvernement dispose de la procédure de la "commission mixte paritaire" prévue à l'article 45 de la Constitution. Cette commission mixte paritaire, composée de moitié de députés et autre moitié de sénateurs, doit trouver un compromis permettant le vote du budget en termes identiques par les deux chambres. Si l'Assemblée nationale et le Sénat ne tombent pas d'accord, le gouvernement dispose alors de la procédure de l'article 45 alinéa 4 qui lui permet de demander à l'Assemblée nationale de statuer en dernier ressort. Par ce mécanisme du 45/4, la volonté conjointe du gouvernement et de sa majorité à l'Assemblée nationale suffit à faire la décision budgétaire. - l'article 49 alinéa 3 permet au gouvernement d'engager sa responsabilité sur le vote d'un texte par l'Assemblée nationale. Avant la révision constitutionnelle de 2008, l'article 49/3 pouvait être utilisé dans tous les domaines législatifs, mais depuis 2008 il ne peut plus être utilisé qu'en matière budgétaire (l'article 49/3 permettant désormais d'engager la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale). Lorsque le gouvernement met en oeuvre le 49/3 et qu'une motion de censure n'est pas adopté à la majorité absolue des députés inscrits, le texte du budget est considéré comme voté et peut entrer en vigueur de plein droit. II/ La transformation de la loi de finances en cours d'exécution Dans la pratique, il est constant que le montant des autorisations budgétaires ait dépassé en cours d'exercice. Ou presque, car il y a eu la fameuse cagnotte budgétaire de 1999 due à une croissante plus forte que prévue. En effet, il y a toujours des dépenses budgétaires nouvelles destinées à faire face à des situations imprévues, par exemple une calamité naturelle comme la sècheresse pour les agriculteurs. Mais surtout, il faut tenir compte du fait que les prévisions de recettes sont toujours trop optimistes puisque tout gouvernement a intérêt à prévoir un taux de croissance plus élevé afin de présenter un déficit moindre lors de l'adoption de la première partie de la loi de finances qui doit répondre à l'exigence d'équilibre. Il faut donc modifier la loi de finances en cours d'exécution. L'initiative de cette modification vient du gouvernement qui est chargé d'exécuter le budget. A cet égard, il y a deux sortes de modifications budgétaires possibles: * Premièrement, la modification de la répartition des crédits budgétaires, ce qui suppose qu'on ne modifie pas le montant global des autorisations budgétaires mais simplement l'affectation de certaines dépenses. Dans ce cas, le gouvernement peut modifier la loi de finances par voie simplement réglementaire, c'est-à-dire sans demander l'autorisation au Parlement. La répartition peut se faire de deux manières: - le virement qui est une modification de la répartition des crédits à l'intérieur d'un même ministère ou d'une même mission budgétaire, - et aussi le transfert, qui est une répartition entre les ministères ou entre les missions. Avant la mise en place de la LOLF de 2001, ce système des virements et tranferts était assez complexe, et il s'opére soit par décret du gouvernement soit par arrêté ministériel. Aujourd'hui les virements et les transferts sont effectués par un décret du gouvernement pris sur le rapport des ministres des finances et après consultation des commissions de finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ce nouveau système de répartition des crédits établit par la LOLF de 2001 est une amélioration parce qu'il simplifie la procédure courant, la place sous l'autorité du premier ministre (puisque c'est toujours du décret) et enfin il établit davantage de transparence puisque les commissions des finances du Parlement sont obligatoirement informées. * Deuxièmement, lorsqu'il y a modification du montant des autorisations budgétaires, il faut évidemment une autorisation du Parlement. L'autorisation parlementaire de modifier la LFA en cours d'exercice est donnée par le moyen d'une ou plusieurs lois de finances rectificatives (LFR). Si la modification est demandée en fin d'année civile, elle pourra être validée dans la loi de règlement (LR). Dans la pratique, le gouvernement qui a souvent besoin d'une décision rapide va utiliser une autre procédure que la LFR pour faire face immédiatement à des contraintes budgétaires nouvelles. La procédure utilisée dans ce cas est celle du "décret d'avances" par lequel le gouvernement met en place immédiatement une nouvelle autorisation budgétaire. Le gouvernement modifie donc dans ce cas le montant global du budget en augmentant les dépenses. C'est pourquoi, le gouvernement sera tenu ensuite de demander au Parlement l'approbation de tous ses décrets d'avances par une LFR. Ainsi, en utilisant successivement la procédure du décret d'avances puis celle de finances rectificatives, on peut mettre de la souplesse dans l'exécution budgétaire tout en respectant en fin de procédure le principe du consentement du Parlement au budget. Seconde partie: La mise en oeuvre de la loi de finances Chapitre 1: Les instruments de l'exécution I/ L'exécution administrative et comptable Le gouvernement est chargé politiquement d'exécuter le budget de l'Etat après l'adoption parlementaire. L'instrument gouvernemental de cette exécution ce sont les administrations de l'Etat, sous le contrôle interne du ministère des finances et du ministère du budget. Chaque ministère est doté de ses propres autorisations budgétaires qui lui permettent d'intervenir dans les différentes missions misent en place par la LFA. Cette mise en oeuvre des autorisatiions budgétaires est très strictement encadrée par les textes financiers à partir d'une distinction capitale entre les "ordonnateurs publics" et les "comptables publics" dont l'intervention est égalemnt nécessaire pour opérer toutes formes de dépenses ou de recettes publiques. Au plan de la comptabilité publique, les deux sortes d'agents budgétaires indispensables sont les ordonnateurs et les comptables selon un principe qui remonte à une ordonnance du second Empire en 1862, qui a été maintenu par la suite puis reformulé et complété par le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique (voir document 2 du dossier). La distinction fonctionnelle entre ordonnateurs et comptables publics Pour qu'il y ait un acte budgétaire, il faut l'intervention successive de l'ordonnateur puis du comptable, l'un ne pouvant se passer de l'autre. L'ordonnateur est définie à l'article 5 du décret de 1962 comme l'autorité prescrivant l'exécution des recettes et des dépenses des organismes publics (entre autre les administrations de l'Etat). Le comptable public a une fonction plus complexe qui est définie à l'article 11 du décret de 1962. C'est un agent public chargé du recouvrement des recettes ou créances de l'Etat (ou des autres personnes publiques), ainsi que du payement des dépenses publiques. Les comptables publics ont également une autre fonction importante qui est la conservation des fonds et valeurs appartenant à l'Etat (ou autres organismes publics). L'intervention successive de l'ordonnateur qui prescrit et du comptable qui exécute, fait que les rôles respectifs de ces deux agents d'exécution budgétaire sont parfaitement complémentaires et que leur concours est indispensable à l'exécution de tout budget. Mais cette complémentarité est associée avec le principe d'incompatibilité de leurs fonctions. L'article 20 du décret de 1962 pose en effet le principe absolu que "les fonctions d'ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles", ce qui se traduit par une double exigence: la séparation des comptabilités des ordonnateurs et des comptables publics d'une part, et la séparation des responsabilités d'autre part. Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics et ses conséquences La comptabilité de l'Etat, celle qui lui permet d'exécuter le budget (mais c'est la même chose pour toutes les autres personnes publiques) est donc tenu en permanence d'une double façon, qui correspond aux deux étapes de l'acte d'exécution budgétaire. Les ordonnateurs et les comptables étant tenus d'établir chacun leur propre comptabilité, les deux comptabilités qui doivent évidemment parfaitement coincider sont ensuite regroupées dans un compte général (le compte général de l'administration et des finances de l'Etat). La tenue en termes identiques de ces deux comptes étant un facteur de transparence et un élément permettant des contrôles ultérieurs. Cela est d'autant plus vrai que le comptable joue un rôle particulier dans l'exécution budgétaire. Sa fonction est d'appliquer les prescriptions des ordonnateurs mais il doit d'abord vérifier la régularité de tous les ordonnancements (notamment la légalité de leurs ordonnancements relativement au budget de la collectivité publique conservée). Si l'ordonnancement qui est présenté au comptable est entaché d'une irrégularité, le comptable a le devoir et l'obligation juridique de le refuser. Cela est vrai même si le comptable est dans une situation hiérarchiquement inférieure à celle de son ordonnateur (par exemple, un comptable d'une administration centrale doit refuser un ordonnancement illégal venant de son propre ministre). Le système très particulier de responsabilité des comptables publics assume les conséquences de ce rôle spécifique du comptable public. Le principe de séparation des responsabilités entre ordonnateurs et comptables Le principe de la responsabilité des ordonnateurs est très large, mais en principe, elle est très difficile à mettre en oeuvre car les principaux ordonnateurs budgétaires sont des organes politico-administratifs. Quant aux autres ordonnateurs, les ordonnateurs secondaires, ils agissent par délégation des ordonnateurs principaux, il est donc difficile de les contrôler véritablement s'ils se contentent de mettre en oeuvre la délégation qui leur est donnée. Pour l'Etat, les ordonnateurs principaux sont les ministres placés à la tête des services administratifs centraux. Pour les établissements publics d'Etat, les ordonnateurs principaux sont les présidents (ex: l'ordonnateur principal de l'université de Nanterre est son président). En ce qui concerne les collectivités locales centralisées, l'ordonnateur principal est le chef du pouvoir exécutif de la collectivité territoriale ou le président du Conseil général pour le département. Les ordonnateurs principaux ministériels font l'objet d'une procédure particulière de mise en jeu de la responsabilité sous la forme d'une possibilité d'engager leur responsabilité pénale devant la Cour de justice de la République, procédure établie par la Constitution depuis une révision de 1993. Cette procédure n'a pratiquement jamais fonctionnée en matière budgétaire, le principal cas de saisine de la Cour de justice ayant concerné l'affaire dite du "sang contaminé" (Laurent Fabius étant premier ministre). Les autres ordonnateurs relèvent d'une juridiction spécifique, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), mais celle-ci fonctionne très rarement. En réalité, le contrôle des ordonnateurs passe par les comptables publics qui font eux-mêmes l'objet d'une procédure de responsabilité très lourde en cas de faute de leur part. D'abord, comme on l'a déjà dit, l'exécution par le comptable de l'ordonnancement suppose un préalable qui est la vérification de la légalité du dit ordonnancement. Le comptable public ne vérifie pas l'opportunité de la dépense ou de la recette, mais il doit vérifier minutieusement si cet acte budgétaire est bien prévu par le budget que met en oeuvre l'ordonnateur. Le comptable vérifie le montant de la somme, mais aussi les conditions de son affectation. C'est particulièrement vrai en matière fiscale, où le comptable public doit vérifier l'assiette (c'est-à-dire la détermination et l'évaluation de la matière imposable), la liquidation, qui est le calcul du montant de l'impôt dû par le contribuable concerné, ainsi que la régularité du titre de perception que l'on appelle le rôle nominatif. Le comptable public vérifie ainsi successivement les trois étapes (assiette, liquidation et perception) de la phase correspondant à l'action de l'ordonnateur. S'il y a la moindre erreur dans l'une de ces trois étapes, le comptable public ne doit pas exécuter (dans cet exemple, le comptable public ne doit pas procéder au recouvrement de la créance publique). Cette procédure permanente de vérification de la régularité des ordonnancements par les comptables permet évidemment de s'assurer systématiquement de la légalité des ordonnancements. Mais pour les comptables publics, les choses n'en restent pas là. Le principe de la responsabilité des comptables publics (article 19 du décret de 1962) est organisé par les textes financiers d'une façon très puissante. D'abord, comme tous les agents publics, les comptables publics sont susceptibles de voir mis en jeu leur responsabilité devant les juridictions civiles et pénales, pour des faits commis dans l'exercice de leur fonction. Mais en outre, les comptables publics font l'objet d'une forme de responsabilité pécuniaire et personnelle, qui sera mise en jeu si la puissance publique subit un dommage financier (c'est-à-dire si une recette publique n'a pas été entièrement recouvrée, ou si une dépense publique a été engagé de manière irrégulière), dans ce cas, la somme due à la puissance publique pourra être impliquée au comptable public fautif, et au besoin son patrimoine ou mobilier personnel pourra être saisit aux fins de réparation. Comme le patrimoine personnel d'un agent public est sans commune mesure avec les sommes qu'il peut être amené à gérer, une loi de 1908 oblige tous les comptables publics à souscrire un cautionnement personnel et solidaire auprès d'une association de cautionnement, agrée par le ministère des finances. Le principe de cautionnement assure la solvabilité de l'agent public fautif, mais la réalité de la faute sera déterminée par la juridiction chargée de contrôler les comptes des comptables publics, à savoir la Cour des comptes (ou une chambre régionale des comptes en première instance (voir le contrôle juridictionnel)). II/ Le rôle du Trésor Public L'exécution budgétaire ne passe pas uniquement par la mise en oeuvre des autorisations prévues par la loi de finances, c'est-à-dire l'action successive des ordonnateurs et des comptables. En effet, les comptables publics ont une autre fonction que celle d'exécuter les ordonnancements, ils doivent conserver les fonds qui leurs sont remis. C'est la conséquence d'un aspect du principe d'universalité, qui se traduit par l'unité de la trésorerie de toutes les personnes publiques, qui doivent remettre leurs ressources et déposer leurs fonds au Trésor Public, ce qui passe évidemment par une opération comptable (le comptable public recevant au nom du Trésor Public les fonds pour les mettre sur le compte courant du Trésor Public à la Banque de France). Dans cette fonction de conservation des fonds, le Trésor Public est d'ailleurs aidé par d'autres institutions qui conservent certains types de dépôts: principalement la Banque de France et la Caisse des dépôts et consignations. Ces institutions sont appelées familièrement les "alliés du Trésor Public". C'est pourquoi, on considère que le Trésor Public rempli en matière d'exécution de la LFA deux fonctions majeures: la fonction de caisse et la fonction bancaire. La fonction de caisse est la conséquence du principe d'unité de caisse et de trésorerie. Elle a pour avantage de permettre à tous les ordonnateurs publics d'engager, dès le 1er janvier de l'année civile, les dépenses qui figurent régulièrement dans les budgets des collectivités publiques. L'ampleur des dépôts, qui est l'alimentation permanente du compte du Trésor Public par toutes les recettes des personnes publiques, assure la solvabilité du système. S'il manque temporairement une ressource, le Trésor Public pourra se résoudre à emprunter ou à utiliser un excédent contenu dans un dépôt. En terme de masse budgétaire, c'est évidemment la fonction de caisse qui est la plus importante. La fonction bancaire c'est lorsque l'action du Trésor Public va au-delà de sa fonction première qui est la fonction de caisse. Comme il dispose toujours d'excédents financiers, au moins temporairement pour ce qui concerne les recettes courantes qui ne sont pas toujours utilisées de suite, et aussi du fait des importants dépôts faits au Trésor Public chez ses "alliés", le Trésor Public a l'obligation de faire fructifier les avoirs qui lui sont confiés. C'est le premier aspect de la fonction bancaire, le placement. Le Trésor Public a encore une autre obligation, c'est celle d'emprunter chaque fois que cela est nécessaire, et d'abord pour financer le déficit officiel du budget de l'Etat et de celui de la sécurité sociale. A cet égard, le Trésor Public agit comme une banque au service de l'Etat, mais il n'est pas une banque au sens courant et commercial du terme. Toutefois, depuis la mise en place du système de l'euro, la fonction bancaire du Trésor Public connaît une première limitation: l'interdiction de la création monétaire. Depuis la mise en place du système de l'euro, la création monétaire est devenue impossible pour le Trésor Public français. D'ailleurs, la loi du 4 août 1993, destinée à mettre en place le système prévu par le traité de Maastrich, interdisait déjà (article 3) le financement du déficit budgétaire par la création de la monnaie. La loi de 1993 retirant également à la Banque de France le droit de consentir des avances directes au Trésor Public (c'est la ligne financière que tient encore la Banque Centrale Européenne, qui a pour objectif principal de maintenir la valeur de la monnaie, la création monétaire entraînant évidemment une dévaluation officielle ou non). Evidemment, l'absence de création monétaire retire une solution facile de résorption du déficit du budget de l'Etat, et elle conduit soit à l'augmentation du déficit, ce qui est le cas aujourd'hui, soit à la mise en place de la rigueur budgétaire, fut-ce au détriment de la croissance. En tout cas, l'interdiction de la création monétaire par le Trésor Public représente une rupture capitale dans la tradition de nos finances publiques. L'essentiel de la fonction bancaire du Trésor Public, aujourd'hui, ce sont les emprunts. Les premiers emprunts autorisés sont ceux que le Trésor Public souscrit directement pour financer le déficit budgétaire, et qui sont autorisés soit par la LFA, soit par une loi de finances rectificative qui intervient ensuite. Mais comme le Trésor Public dispose de dépôts, il peut également lui-même être un prêteur. L'intervention du Trésor Public sur les marchés financiers nationaux et internationaux se fait donc comme emprunteur et comme prêteur. Les instruments de ces opérations sont les comptes de prêts et les comptes d'opérations monétaires rendus possibles par le système des comptes spéciaux du Trésor (CST), prévu dans la troisième partie de la présentation comptable de la loi de finances. On appelle "produits du Trésor" les instruments que proposent le Trésor Public sur les marchés financiers à long ou à court terme. Sur le court terme, le principal instrument est le bon du Trésor, dont l'échéance varie de 3 à 12 mois. Certains bons du Trésor sont négociables en bourse, et les taux varient en fonction de la conjoncture financière et de la date d'émission du bon. Sur le moyen et long terme, l'instrument principal est l'obligation assimilable du Trésor (OAT) dont la durée peut s'étendre de 7 à 25 ans, et dont le taux peut être fixe ou vague. Les banques françaises publiques et privées, les particuliers et les institutions financières étrangères peuvent souscrire des bons et des obligations du Trésor. Mais le Trésor Public a lui aussi le droit de souscrire à ses propres produits. La fonction bancaire du Trésor Public est certes différente de celle d'une banque ordinaire, car le Trésor Public ne peut pas réaliser des investissements spéculatifs, notamment en actions sur les marchés financiers. Mais quand à ses propres produits, il peut en permanence les acheter et les vendre afin de profiter des variations du marché. En effet, les produits du Trésor ayant des taux de rémunération différents qui sont plus ou moins rentables en fonction de l'apparition de nouveaux produits. Par exemple, si une OAT a un rendement de 4%, et que le produit analogue suivant a une rentabilité supérieure, on peut avoir envie de s'en débarrasser pour acheter le nouveau produit. Mais alors, la valeur nominale de l'OAT à 4% risque d'être réduite sinon tout nouvel acheteur ira naturellement vers le produit le plus rémunérateur. A l'inverse, si une nouvelle OAT présente un rendement plus faible, la valeur de l'OAT précédente, si elle est négociée, tendra à devenir supérieure ou nominale. Même si ces variations apparaissent très faibles en terme de pourcentage, les gains peuvent être considérables si on achète ou si on vend un grand nombre de produits du Trésor. L'administration du Trésor Public (à Bercy au ministère des finances) réalise en permanence de tels profits en utilisant des outils financiers sophistiqués, et avec l'avantage d'être informé avant tous les autres opérateurs financiers du rendement des produits à venir. Les alliés du Trésor Public L'expression "allié du Trésor Public" désigne les institutions financières qui participent à la réalisation des missions du Trésor Public. Le Trésor Public n'a pas de personnalité juridique propre, c'est un service de l'Etat (une direction du ministère des finances). Par contre, les alliés sont des personnes juridiques distinctes de l'Etat, soit bénéficiant d'un statut spécifique (Banque de France et Caisse des dépôts et consignations), soit un statut de type bancaire. En effet, une partie du système bancaire participe à la mise en oeuvre des actions du TP en proposant ses produits à leur clientèle (en particulier les bons du Trésor et les OAT), et aussi en collectant un certain type de fonds principalement par le moyen des livrets A, dont la trésorerie est en principe affectée au logement social. Parmi ces banques, on mentionnera les caisses d'épargne de l'écureuil, le crédit agricole, la banque postale, etc. Mais les deux principaux alliés sont la Banque de France et la CDC. La Banque de France La Banque de France a été crée par un décret impérial de 1808 et son statut va rester inchangé jusqu'au Front populaire en 1936. La fonction première de la Banque de France est le privilège d'émission de la monnaie sur l'ensemble du territoire national. Elle est dirigée par un gouverneur nommé et révocable discrétionnairement par le gouvernement. Pourtant, la Banque de France possède au départ un capital social et un statut de droit privé. A la fin de cette période, le capital de la Banque de France est tenu par 200 actionnaires privés, ce qui est critiqué politiquement ("les 200 familles qui gouvernent la France"). C'est pourquoi, le Front populaire supprime en 1936 le statut de droit privé pour donner à la Banque de France un statut étatique (les actionnaires privés étant progressivement expropriés et la Banque de France est finalement nationalisée à la libération par une loi du 2 décembre 1945). En dépit de ce changement de statut, la fonction première de la Banque de France reste inchangée et il n'y aura après la guerre que deux réformes importantes, réformes qui vont d'ailleurs dans deux directions opposées: - la loi du 31 décembre 1973 (après le premier choc pétrolier) renforce les pouvoirs du gouvernement sur la Banque de France pour en faire un instrument de politique monnétaire plus efficace. C'est l'apogée de la conception initiale de la Banque de France (1808 à 1993). - la loi du 4 août 1993 met fin à cette tradition de deux siècles, en établissant l'indépendance de la Banque de France à l'égard du gouvernement. En réalité, la loi de 1993 est l'application directe et anticipée de l'article 104 du traité de Maastrich (ratifié par référendum en 1992) qui obligeait les Etats signataires à établir l'indépendance de leurs banques centrales à l'égard de leurs gouvernements nationaux dans le but de transférer ultérieurement les compétences des banques centrales à la future BCE (Banque centrale européenne). La future BCE hésitant de la compétence en matière d'émission de la monnaie pour la zone euro. Pour bien assurer l'indépendance de la Banque de France vis à vis du gouvernement dans la phase transitoire qui précédait l'entrée en vigueur du système de Maastrich, l'article 1 alinéa 2 de la loi de 1993 interdisait désormais à la Banque de France de solliciter ou d'accepter des instructions du gouvernement ou de tout autre institution. L'article 3 interdisait en outre à la Banque de France, d'accorder des concours financiers à l'Etat ou à tout autre personne publique, notamment les collectivités locales. Dans ces conditions nouvelles, l'Etat ne peut plus diriger la politique monétaire ni attendre de la banque centrale des autorisations de découvert ou des allocations de crédit. A partir de 1999, la Banque de France transfère ces missions de politique monétaire (notamment la fixation du taux de base) à la BCE et depuis janvier 2002, la BCE assure directement les missions de la nouvelle monnaie qui est l'euro. Ce rôle nouveau et "supranational" de l'institution bancaire centrale européenne s'inscrit vraiment dans une philosophie libérale et capitaliste (qui est d'ailleurs conforme à l'idéologie de la construction européenne depuis ses débuts). Son objectif principal est de défendre la valeur de la monnaie et de lutter contre l'inflation. L'inflation, en effet, conduit tôt ou tard à la dévaluation monétaire. Les libéraux trouvent plusieurs avantages dans la défense de la valeur de la monnaie (plutôt que dans la croissance si celle-ci s'accompagne d'inflation). En effet, l'inflation a pour effet immédiat l'augmentation des taux d'intérêt (augmentation qui anticipe la future dévaluation). A partir du moment où les taux d'intérêt augmentent, l'investissement financier boursier présente un moins bon rendement et la spéculation va alors se placer en dehors du système boursier. La BCE va appliquer fidèlement cette instruction unique qui lui était donnée par les traités de défendre à tout prix la valeur de la monnaie européenne quelqu'en soient les incidences pour la croissance. Progressivement, la BCE va tout de même abaisser son taux directeur afin de ne pas étouffer l'investissement qui dépend des capacités d'emprunt des particuliers et des entreprises, mais cette politique à laquelle elle se réduit peu à peu n'est pas capable de produire une chose qui permettrait de relancer l'économie. Aujourd'hui, le système européen se trouve dans une sorte d'impasse parce qu'il est privé de la solution de facilité que représenterait la création monétaire ou la dévaluation compétitive, et que la politique de rigueur monétaire continue de conduire à une faible croissance, laquelle aggrave les déficits et l'endettement. La solution à la crise n'est d'ailleurs pas cherchée par les 27 états menbres de l'euro dans une réorientation de la politique monétaire centrale, mais dans l'accroissement de la rigueur budgétaire (au nom de la nouvelle "règle d'or" que l'on veut inscrire dans les Constitutions nationales). La Caisse des dépôts et consignations La CDC a été crée sous la Restauration en 1816, sous une forme initiale de droit privé avant de devenir un établissement public. Sa fonction principale est une fonction de caisse complémentaire de la fonction bancaire de la Banque de France. On sait, en effet, que la Banque de France, malgré la modification de son statut en 1993, conserve sa fonction de tenir le compte courant du Trésor Public. La Banque de France continuant également de surveiller les marchés des capitaux et de contrôler l'activité de la profession bancaire. En terme de flux, c'est donc la Banque de France qui est le principal allié du trésor, mais en terme de dépôts et de consignations des fonds c'est là que la CDC intervient. Les personnes publiques et assimilées, déposant leurs ressources de trésorerie sur le compte courant de la Banque de France, ont également d'autres ressources qui échappent à la logique purement budgétaire, en ce sens qu'elles ne sont pas des recettes déterminées par leur propre budget (et destinées à couvrir globalement leurs dépenses). Ces personnes publiques ont le droit de dégager des ressources propres, hors budget. Par exemple, les revenus de leur domaine public sous la forme de location d'immeubles ou encore la capitalisation de leur épargne. Il y a aussi pour certains officiers ministériels, comme les notaires, l'obligation de déposer les fonds qu'ils reçoivent, même à titre transitoire, à la CDC. La CDC va donc disposer en permanence de fonds venant de ses dépôts (et notamment des dépôts obligatoires dont certains portent le nom de consignation). Le capital ainsi déposé va permettre à la CDC de réaliser un certain nombre d'opérations bancaires destinées à servir des objectifs de politique publique. Ainsi, il y a le financement du logement social par des prêts à taux bonifiés (avantageux) accordés à l'Etat ou aux collectivités locales (ex: HLM). Il y a aussi une fonction très importante d'investisseurs financiers institutionnels ("zinzin"), qui consiste pour la CDC (et les banques fonctionnant en alliés du Trésor) à souscrire aux produits du Trésor et à intervenir sur les marchés financiers pour tenter de les réguler lorsqu'il y a des variations importantes (la CDC pouvant procéder à des achats massifs ou à des ventes afin d'éviter la surchauffe ou au contraire d'assurer une certaine relance). Cette fonction régulatrice de la CDC diminuant en fait aujourd'hui à cause de l'internationalisation des marchés internationaux de capitaux. Un autre rôle de la CDC est de détenir un certain nombre de participations publiques dans les grandes entreprises françaises, en particulier celle du CAC 40 (ex: Renault, Areva). Bien entendu, la CDC agit sur une instruction du gouvernement dans certains cas éventuellement pour éviter une perte de contrôle par les capitaux français de certaines grandes entreprises, mais là aussi la tendance n'est plus à l'intervention et on sait que l'Etat n'a pas voulu empêtrer la prise de contrôle d'Acelor (le dernier groupe métalurgique français par Mital (numéro 1 mondial de nationalité indienne)) en mobilisant les moyens de la CDC. La CDC prend aujourd'hui la forme d'un groupe, qui reste contrôlé par la CDC elle-même (conservant sa forme d'établissement public et ses fonctions traditionnelles), ainsi que ses filiales parmi lesquelles figure le groupe bancaire Dexia, spécialisé dans le financement des prêts aux collectivités locales (Dexia qui avait fusionné avec son homologue Belge est redevennue aujourd'hui une banque simplement française, ayant d'ailleurs beaucoup souffert de mauvais placements financiers depuis la crise de 2008). Chapitre 2: Le contrôle de l'exécution I/ Le contrôle parlementaire Le contrôle de l'exécution budgétaire appartient d'abord au Parlement qui a adopté le budget et qui en surveille l'exécution, notamment dans le cadre des commissions permanentes l'Assemblée nationale et du Sénat. Parmi ces commisions, ce sont la Commission des finances de l'Assemblée nationale et la Commission des finances du Sénat. Mais les députés et sénateurs peuvent également poser des questions orales et des questions écrites au gouvernement en matière financière (comme d'ailleurs sur n'importe quelle question relative à l'activité gouvernementale dans son ensemble). Lorsque une question financière spécifique apparaît, les parlementaires ont également la possibilité de créer une commission d'enquête qui disposera de puissants pouvoirs d'information et d'instruction (dans le cadre des commissions d'enquête, les parlementaires peuvent convoquer un menbre du gouvernement ou un haut fonctionnaire et même dans certains cas un magistrat). En fin d'exercice budgétaire, c'est la loi de règlement qui permettra au gouvernement de valider l'exécution de la loi de finances de l'année. Autrefois, le vote de la loi de règlement (LR) pouvait s'opérer plusieurs années après l'exercice budgétaire concerné, ce qui fait que la loi de règlement dans la pratique avait un caractère formel. Mais la LOLF de 2001 impose désormais l'adoption de la loi de règlement pendant l'année civile qui suit l'exercice budgétaire concerné (par exemple, la LR de 2011 devra nécessairement être adoptée durant l'année civile 2012). Dans ces conditions, les parlementaires sont obligés de vérifier plus rapidement le bon d'Etat brut par le gouvernement et ils seront donc en mesure de faire part de leurs observations pendant la période d'élaboration et de discussion du budget suivant. Toutefois, dans la pratique, jamais une LR n'a refusé de sanctionner l'exécution budgétaire, même lorsqu'il y avait alternance des majorités pilitiques en cours d'exercice budgétaire, car la nouvelle majorité politique si elle invalidait la gestion précédente se trouverait confronté à des difficultés financières et comptables considérables. L'usage est donc pour une nouvelle majorité politique d'appliquer jusqu'au bout le budget en cours, puis de faire des choix budgétaires différents pour l'année suivante. Il est vrai que la nouvelle majorité politique pourra quand même modifier le budget en cours, en établissant des crédits budgétaires nouveaux par le moyen d'une loi de finances rectificative. II/ Le contrôle financier interne Il existe également, pendant toute la durée d'exécution de la loi de finances, des contrôles financiers internes qui sont effectués par les administratiions internes. Il y a d'abord une forme de contrôle décisionnel effectué dans le cadre des procédures budgétaires, et en particulier le contrôle par les comptables publics de la régularité des ordonnancements (le principe de ce contrôle étant posé par les articles 12 et suivants du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique). C'est une forme de contrôle très puissant, puisque les comptables ont l'obligation de vérifier la légalité de l'ordonnancement et celle de refuser un ordonnancement qui ne serait pas régulier, même si cet ordonnancement provient de leur supérieur hiérarchique. On sait que la responsabilité personnelle et pécunière des comptables publics est susceptible d'être engagé s'ils exécutent un ordonnancement irrégulier. Il existe aussi une forme de contrôle informatif, c'est-à-dire non décisionnel, qui est effectué par les grands corps d'inspection des administrations centrales de l'Etat. Parmi ces corps d'inspection, les plus célèbres sont l'inspection générale des finances (IGF), l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) ou l'inspection générale pour la police judiciaire (IGS). Ces contrôles sont efficaces parce qu'ils sont effectués par des corps de hauts fonctionnaires prestigieux, mais ils ne sont pas décisionnels car les inspecteurs ne peuvent pas prononcer eux-mêmes de sanctions, ils doivent saisir la hiérarchie administrative ou les juridictions qui pourront seules statuer sur les cas concernés. L'instrument principal du travail des inspecteurs généraux, après leur enquête, est le rapport administratif, certains rapports étant publiés et communiqués au Parlement et à l'opinion publique. III/ Le contrôle juridictionnel Le plus puissant de tous les contrôles c'est le contrôle juridictionnel, puisqu'il peut conduire à des sanctions très lourdes (blâme, sanctions financières, suspension ou révocation, peine privative de liberté). Il existe deux sortes de juridictions spécialisées dans le contrôle de l'exécution budgétaire: la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) et la Cour des comptes. Mais d'autres juridictions peuvent être saisies. D'abord les juridictions civiles et pénales, en cas de faute personnelle d'un agent public investit d'une fonction financière. Il existe aussi pour certains ordonnateurs publics des procédures de responsabilité spécifique. Ce sont d'abord les ministres, qui pour les actes relevant de leurs fonctions sont passibles de la Cour de justice de la République aux termes de la Constitution de 1958. Et pour le chef de l'Etat, c'est la Haute Cour (le Parlement organisé en Haute Cour pouvant destituer le président de la République pour manquement grave au devoir de sa charge). Mais la procédure de la Haute Cour n'a jamais fonctionné concernant le président de la République. Et les menbres du gouvernement n'ont jamais été traduit devant la Cour de justice de la République pour des questions budgétaires (le précédent de saisine de la Cour de justice de la République concernant l'affaire dite "du sang contaminé"). A) La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF): Tous les ordonnateurs (à l'exception du chef de l'Etat et des menbres du gouvernement qui relèvent de juridictions spéciales) sont susceptibles d'être contrôlés par la CDBF. La CDBF a été crée par la loi du 25 septembre 1948 afin de contrôler l'ensemble des ordonnateurs publics et assimilés, qui sont d'une part les fonctionnaires et agents de l'Etat (y compris les menbres des cabinets ministériels), et d'autre part les agents publics locaux (au titre de la décentralisation administrative). Cette compétence très étendue de la CDBF contraste avec la faiblesse de sa saisine dans la pratique. En effet, la CDBF ne peut être saisie que par l'intermédiaire de son procureur général, lequel a le pouvoir d'instruire les affaires et de les classer définitivement si il l'estime justifié. Ce qui conduit à une saisine très faible de la CDBF: de 1948 à 1994, elle n'a rendu que six arrêts définitifs, par la suite, la saisine a été un peu plus fréquente mais on en reste à quelques dizaines d'arrêts définitifs. La composition de la CDBF traduit d'ailleurs cette vocation à une activité très réduite puisqu'elle ne comprend que six magistrats en tout (un Président qui est de droit le premier président de la Cour des comptes, un Vice-président qui est de droit le président de la section des finances du Conseil d'Etat, deux Conseillers d'Etat et deux Conseillers Maîtres à la Cour des comptes nommés par décret pour cinq ans. Quand au procureur général, c'est de droit le procureur général près la Cour des comptes). A dire vrai, le contrôle des ordonnateurs publics est toujours délicat puisque les principaux ordonnateurs sont soit des hauts fonctionnaires, nommés par le gouvernement, soit des élus locaux. Dans ces conditions, tout contrôle est forcément politiquement délicat. Par conséquent, dans la tradition républicaine, on a tendance à s'en remettre au contrôle des comptables qui est beaucoup plus technique et politiquement neutre, puisque le comptable ne vérifie que la régularité de l'ordonnancement sans se prononcer sur son opportunité politique. Hors, le contrôle des comptables publics est très puissament organisé sous l'autorité de la Cour des comptes. B) La Cour des comptes: Le système du contrôle juridictionnel des comptables publics a été complété par la création en 1982 des Chambres régionales des comptes (une par région dans le cadre de la décentralisation administrative). Les Chambres régionales des comptes contrôlent les comptes des comptables publics, des collectivités territoriales et des établissements publics décentralisés. La Cour des comptes statue donc selon le cas en premier ou dernier ressort, mais comme elle demeure une juridiction appartenant à l'ordre administratif, elle relève éventuellement du Conseil d'Etat par la voie de la cassation (procédure d'ailleurs exceptionnelle). La Cour des comptes est la plus ancienne des institutions publiques françaises puisque c'est une juridiction directement issue d'une institution monarchique chargée de contrôler les comptes publics depuis le XIIIème siècle. Cette juridiction monarchique portait le nom de Cour des Aides ou Chambre des comptes. La haute juridiction chargée de contrôler les comptes publics a toujours fonctionné à l'exception d'une brève période de la Révolution française (de 1790 à 1807). Mais par une loi du 16 septembre 1807, Napoléon 1er la rétablie sous sa forme actuelle de Cour des comptes. La seule bonification ultérieure étant la réforme de 1982. 1° La compétence de la Cour des comptes La Cour des comptes remplie deux fonctions distinctes en matière de contrôle des finances publiques. D'abord une mission d'information et de contrôle, ensuite, le contrôle juridictionnel. Les missions non juridictionnelles de la Cour des comptes: La Cour des comptes a d'abord pour fonction de conseiller le gouvernement et le Parlement en matière de gestion des finances publiques. Cette mission s'exerce régulièrement sous la forme de rapports qui sont publiés et communiqués à l'opinion publique. Les principaux sont le rapport au président de la République (le plus connu puisqu'il présente un bilan global de la gestion des administrations centrales et des établissements publics nationaux, dits "rapport annuel de la Cour des comptes"), le rapport sur l'exécution des lois de finances (qui précède l'adoption par le Parlement de la loi de règlement budgétaire) et le rapport sur les comptes des organismes de sécurité sociale. Mais la Cour des comptes ne se contente pas de faire des rapports, elle peut exercer sur le terrain un véritable contrôle de gestion qui lui permettra de s'assurer de la bonne utilisation des autorisations budgétaires. Elle a le droit de procéder à des vérifications des comptes eux-mêmes, mais aussi de la qualité de la gestion et de son efficacité. Sont concernés par cette mission de la Cour des comptes les administrations de l'Etat, les entreprises publiques, les organismes de sécurité sociale, et même tout organisme privé recevant des concours financiers de l'Etat ou d'une autre personne publique soumise au contrôle de la Cour des comptes. Ce contrôle est donc très étendu puisqu'il permet à la Cour des comptes de contrôler des opérateurs industriels subventionnés, ainsi que les filiales des entreprises publiques, même lorsqu'elles ont la nature juridique de sociétés commerciales. Le contrôle juridictionnel de la Cour des comptes: Depuis la décentralisation de 1982, les compétences de la Cour des comptes se sont élargies en matière juridictionnelle. D'abord, elles restent compétentes en premier et dernier ressort pour le contrôle des comptes des comptables publics et assimilés, pour le niveau central: Etat, entreprises publiques, et organismes de sécurité sociale. Les décisions prises dans ce cadre par la Cour des comptes sont définitives sur le fond. Elles peuvent toutefois être modifiées par deux voies d'action supplémentaires: le recours en cassation devant le Conseil d'Etat, car la Cour des comptes reste une juridiction administrative dépendant du Conseil d'Etat, et le recours en révision devant la Cour des comptes elle-même si le comptable concerné le lui demande ou s'il y a réquisition du procureur général. Dans le cas de la révision, c'est la Cour des comptes qui décide elle-même, c'est une sorte de voie d'appel mais non pas devant une autre juridiction supérieure. En plus de cette compétence en premier ressort, la Cour des comptes, depuis la réforme de 1982, est juge d'appel des jugements des Chambres régionales des comptes. Les Chambres régionales des comptes étant juges en premier ressort du contentieux financier des collectivités locales de métropole et d'outre-mer. Dans certains cas, des établissements publics nationaux, dont les recettes sont inférieures à un certain seuil (en clair, qui sont largement subventionnées), peuvent relever du contrôle des Chambres régionales des comptes (mais la Cour des comptes peut éventuellement "évoquer" les comptes de ces établissements publics nationaux tant que la Chambre régionale des comptes n'a pas statué définitivement). Les Chambres régionales des comptes jouent également un rôle de conseil de gestion auprès des collectivités territoriales et des établissements publics qu'elles contrôlent. 2° La procédure contentieuse devant la Cour des comptes La procédure contentieuse devant la Cour des comptes est une procédure administrative. En tant que telle, c'est une procédure écrite (ce qui signifie que tous les arguments des parties sont rédigés par écrit, et qu'il n'y a pas de plaidorie comme dans la procédure civile ou pénale). C'est une procédure contradictoire (les parties échangent des arguments), et dans laquelle, le juge financier dispose d'un pouvoir d'instruction (c'est pourquoi, on considère que cette procédure administrative est inquisitoire, par opposition à la procédure judiciaire, qui est dite accusatoire en ce sens que la dynamique du procès dépend de l'initiative des parties ou du ministère public). Le pouvoir d'instruction de la Cour des comptes est très puissant lorsqu'elle est saisie d'une affaire, et la juridiction peut procéder à des enquêtes "sur pièce et sur place" (tout comme d'ailleurs dans son rôle de contrôle de gestion). Dans certains cas, qui sont assez rares, la Cour des comptes peut être saisie par une personne publique, mais le plus souvent, c'est la Cour des comptes qui se saisie elle-même d'une affaire. Cette auto-saisine de la Cour des comptes est exceptionnelle dans notre système juridictionnel, dans lequel les juridictions ne se saisissent pas elles-mêmes en première instance. Lorsque la Cour des comptes s'est saisie d'une affaire, et que la phase d'instruction a aboutit à la constatation d'une irrégularité, l'affaire est mise en examen et se terminera par un jugement. Dans ce domaine, la Cour des comptes obéit également à une procédure originale. D'abord, en matière d'examen des comptes, il existe deux étapes. En premier lieu, le compte est examiné par un rapporteur, ensuite par un contre-rapporteur. C'est le principe du double examen des comptes, qui est destiné à éviter les erreurs en matière de contrôle de comptabilité. Après l'examen, c'est le jugement qui est soumis à un principe analogue destiné à éviter les erreurs. C'est le principe du double arrêt, par lequel la Cour des comptes statue d'abord à titre provisoire, et ensuite à titre définitif. Lorsque la Cour des comptes se prononce sur une affaire, il y a donc quatre phases: le rapport, le contre-rapport, l'arrêt provisoire et l'arrêt définitif. Lorsque la Cour des comptes statue par un arrêt définitif, elle peut se prononcer de trois manières: - soit par un arrêt de décharge, si elle estime que le compte est régulier et que le comptable a satisfait à toutes ses obligations (le comptable est déchargé de toute responsabilité); - soit par un arrêt de quitus, lorsque le comptable public a opéré régulièrement, qu'il mérite sa décharge, mais qu'il doit ensuite quitter ses fonctions (le quitus est une forme de décharge définitive du comptable relativement aux comptes concernés); - soit par un arrêt de débet (même racine que le terme débiteur), lorsque le comptable public a tenu un compte irrégulier, ce qui entraîne l'engagement de sa responsabilité pécuniaire personnelle (il est toutefois couvert par son cautionnement obligatoire, et même si le compte est irrégulier, la Cour des comptes peut apprécier en opportunité d'engager ou non la responsabilité pécuniaire personnelle).