le régime des mesures de polices administratives

Le régime juridique des mesures de police administrative------------------------------------------------- Introduction : Nature des mesures de police : Les activités de police ont une dimension normative et matérielle : à côté de nombreuses opérations matérielles (maintien de l’ordre, contrôle d’identité, exécution forcée de certaines décisions…), les autorités de police prennent des actes administratifs réglementaires (de portée générale et impersonnelle destinés à des sujets de droits indéterminés) ou individuels (destinés à un ou plusieurs sujets de droit nominativement désignés). Cependant, que la décision soit réglementaire ou individuelle, elle n’en demeure pas moins unilatérale. En effet, les mesures de police ont toujours un caractère unilatéral, interdisant ainsi le recours à tout procédé contractuel.  C’est ainsi que l’exercice du pouvoir de police ne saurait être délégué par contrat : un conseil municipal ne peut donc pas déléguer par convention à une société privée la police du stationnement sur la voie publique (CE, 1er avril 1994, bn                                       S I/ L’encadrement des pouvoirs de police :   « La liberté est la règle, la restriction de police l’exception » (conclusions du commissaire du gouvernement Corneille sous l’arrêt CE, 10 août 1917, Baldy) : par conséquent, l’édiction de mesure de police est, sauf circonstances particulières, largement  encadrée afin de protéger les libertés publiques. §1. Les conditions générales de la légalité Ces conditions ne sont pas spécifiques aux mesures de police mais s’appliquent à l’ensemble des actes administratifs unilatéraux (voir, pour plus de précisions, le cours sur le recours pour excès de pouvoir).    * Elles doivent émaner de l’autorité compétente pour les édicter et avoir été prise, le cas échéant, selon la procédure adéquate.   * Elles doivent avoir été prise conformément à la finalité qui leur est propre ; pour ce qui concerne plus particulièrement les mesures de police, elles doivent avoir été prises en vue du maintien de l’ordre public et non pas en vue d’un intérêt financier ou pour satisfaire un intérêt individuel (en opposition à l’intérêt général qui doit motiver toute décision administrative).Elles doivent par ailleurs s’attacher à concilier intérêt général (nécessité de l’ordre public) et des principes tels que :    * Egalité de tous devant la loi / égalité des usagers devant le SP ou le domaine public   * Liberté d’expression   * Liberté du commerce et de l’industrie   * Règle de la libre concurrence (CE Avis 2000 Sté L et P Publicité SARL)    * Les mesures de police n’étant pas des sanctions, l’autorité compétente doit se fonder sur les textes en vigueur à la date de sa décision, alors même que ces textes sont plus sévères que ceux applicables à la date des faits considérés. §2. Les mesures prohibées en principe    1. L’autorité de police ne peut pas, en principe, subordonner l’existence d’une activité à une déclaration préalable ou à une autorisation préalable : la loi seule peut instituer un système de déclaration préalable ou d’autorisation. L’autorité compétente ne peut donc qu’édicter des régimes d’interdiction.   2. L’autorité de police ne peut par ailleurs pas prescrire les moyens par lesquels devront être respectés les règlements ou mesures individuelles qu’elle édicte.   3. Elle ne peut enfin pas, en principe, prescrire l’exécution forcée de ses mesures. §3. La subordination de la légalité des mesures de police à leur nécessité C’est une exigence spécifique aux mesures de police justifiée par la limitation des libertés publiques qu’elles supposent.    1. Les interdictions générales et absolues sont d’ordinaire considérées comme illégales : attention, il s’agit toujours d’une question d’espèce, c'est-à-dire d’appréciation au cas par cas. On peut donc dire qu’il y a une sorte de présomption d’illégalité à l’égard des mesures générales et absolues.    2. Dès lors, l’atteinte doit être nécessaire et, par suite, adaptée et proportionnée aux risques de trouble à l’ordre public (CE 1933 Benjamin, GAJA).  Le Juge vérifie :    * S’il existe une atteinte à l’ordre public;   * Si la mesure est adéquate au trouble à l’ordre public ;   * S’il existe d’autres solutions permettant d’éviter cette atteinte;   * Si l’interdiction n’est pas trop générale ni absolue, c'est-à-dire si la mesure a un cadre territorial ou temporel ; SII/ L’extension exceptionnelle des pouvoirs de police En cas de crise ou de circonstances particulières (guerre, émeute, catastrophe naturelle, etc.), les pouvoirs que détiennent les autorités de police ne permettent pas de garantir le maintien de l’OP.  Certaines hypothèses justifient donc que leurs pouvoirs soient accrus, dans un sens plus restrictif des libertés. Des textes spécifiques ont ainsi institué des hypothèses dans lesquelles les pouvoirs des autorités de police devaient être étendus (1).  En outre, la jurisprudence administrative a développé une théorie qui permet également d’accroître les pouvoirs de police à certaines conditions (2).  §1/ L’extension par des textes spécifiques . L’article 16 de la Constitution permet au président de la République de prendre toutes les mesures exigées par les circonstances :  - lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées de manière grave et immédiate ; - et lorsque le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu. Mais, ce sont surtout des dispositions législatives qui ont institué des régimes spécifiques sur la base de l’article 34 de la Constitution qui donne compétence au législateur pour « opérer la conciliation nécessaire entre le respect des libertés et la sauvegarde de l’OP ». Cela peut être le cas lorsque l’état de siège est décrété (a) ou l’état de d’urgence est déclaré (b).  A/ L’état de siège  Procédure : La législation sur l’état de siège date du 9 août 1849 et les modalités de son instauration sont reprises à l’article 36 de la Constitution. L’état de siège peut être institué « en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection à main armée ». Il doit être décrété en conseil des ministres et prorogé au-delà de 12 jours par le Parlement (art. 36 Constitution).  Effets : La proclamation de l’état de siège a deux effets :  - transfert à l’armée les pouvoirs de police des autorités civiles ; - extension des pouvoirs de police des autorités militaires qui peuvent procéder à des perquisitions de jour comme de nuit, éloigner des non-résidents, se faire remettre des armes et munitions et interdire des publications et des réunions. Donc, les pouvoirs de police sont beaucoup plus importants qu’en temps de paix. . B/ L’état d’urgence  Conditions : L’état d’urgence est issu d’une loi du 3 avril 1955. Il peut être déclaré dans deux cas :  - en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’OP (notamment le terrorisme ou même simplement des violences urbaines, comme celles d’octobre-novembre 2005) ; - en cas de calamités publiques (inondations, tremblements de terre, accidents nucléaires, etc.).  L’état d’urgence est proclamé par décret en conseil des ministres et prorogé au-delà de 12 jours par le parlement. Naturellement, ce décret n’est pas contrôlé par le JA qu’il qualifie d’acte de gouvernement.  Effets : La proclamation de l’état d’urgence permet aux autorités civiles de conserver leur pouvoir de police (donc il n’y a pas de transfert aux autorités militaires), mais ce pouvoir est élargi puisqu’il comprend l’exercice du droit de réquisition, la mise en place, le cas échéant, des tribunaux aux forces armées et surtout une extension des pouvoirs de police. Ainsi, dans l’état d’urgence simple, l’autorité de police peut interdire la circulation, créer des zones de sécurité, interdire le séjour de certaines personnes ou assigner à résidence. Il est également possible d’interdire les réunions, d’ordonner la fermeture provisoire de lieux publics, etc. Dans l’état d’urgence aggravé, l’autorité de police peut, en plus, procéder à des perquisitions de jour et de nuit et réintroduire la censure de la liberté d’expression (radio, etc.). . §2/ Les circonstances exceptionnelles La théorie des circonstances exceptionnelles a été créée par l’arrêt Heyriès (CE, 28 juin 1918, Heyriès) Cette théorie permet à l’administration de faire tout ce qui est nécessaire pour qu’elle puisse continuer à accomplir ses missions dans des situations extraordinaires, selon l’adage « nécessité fait loi ».  Conditions : La théorie des circonstances exceptionnelles ne peut s’appliquer que dans trois cas : - guerres (suffisamment graves) ; - cataclysme naturel (éruption volcanique, etc.) ou, même si le CE ne s’est encore jamais prononcé dessus, cataclysme technologique (nucléaire) ; - situation de désunion nationale proche de la guerre civile (ce ne fut pas le cas en mai 1968). La simple urgence ne saurait donc suffire.  Effets : En vertu de cette théorie, l’administration peut prendre des mesures contraires aux lois et aux libertés fondamentales, en méconnaissant les règles de compétence (l’administration peut prendre des mesures qui relèveraient du pouvoir législatif ou des autorités judiciaires et des fonctionnaires de fait peuvent prendre la place des autorités publiques défaillantes) et les règles de formes ou dont le contenu constituerait un excès de pouvoir en temps normal :  SIII/L’obligation de prendre des mesures de police Lorsqu’une telle obligation existe, le refus (exprès ou implicite du fait de l’inaction) est évidemment illégal.  §1. L’obligation d’appliquer une réglementation préétablie Lorsqu’une règlementation de police régulière a été édictée, l’autorité de police est tenue de prendre les mesures propres à en assurer l’application, l’effectivité.Cela s’impose tant aux autorités de police inférieures qu’à l’autorité dont émane la réglementation en question. § 2. L’obligation de prendre des mesures de police initiale Cela se rapporte à l’hypothèse dans laquelle une situation de fait est de nature à troubler l’ordre public. CE 1959 Doublet : l’obligation de prendre une mesure de police est subordonnée à trois conditions :   * La mesure doit être indispensable   * Pour faire cesser un péril grave   * Résultant d’une situation particulièrement dangereuse pour l’ordre public Le juge satisfait donc par conséquent les demande