Les clauses passerelles

* « La signature du traité de Lisbonne [...] est un moment important de l'histoire de la construction européenne. D'abord parce que le Traité de Lisbonne marque l'aboutissement de dix années d'efforts pour réformer les institutions européennes, qui avaient été conçues pour une « petite Europe » de 6 à 12 membres et n'étaient plus adaptées pour une « grande Europe » de 27 membres ». N. Sarkozy, présentant le traité de Lisbonne, en 2007. En effet la politique d'élargissement de l'Union avait très vite rendue nécessaire d'actualiser d'une part les institutions et leurs mécanismes décisionnels à une « grande Europe » et, d'autre part, de mettre en place des procédures de révisions simplifiées des traités. En effet, force est de constater qu'à 28 il est plus difficile de réviser les traités avec la procédure ordinaire, et l'échec du TCE en 2005 en constitue la plus grande preuve. A ce titre la procédure ordinaire de révision est souvent jugée de « longue et souvent laborieuse ». -  « Longue »  car elle fait intervenir de nombreux acteurs européens (Parlement, Conseil) et nationaux (Parlements nationaux, CiG, l'autorité compétente des Etats pour ratifier le texte)- « laborieuse » car la procédure n'est pas certaine d'aboutir. En effet les Etats membres conservent la maitrise de la procédure en amont (avec la CiG qui a « dernier mot » dans la rédaction du texte) et en aval (avec la nécessité de la ratification de tous les EM selon leurs règles constitutionnelles respectives, dont le référendum fait partie et qui aura été la cause de l'échec du TCE). Ainsi, sans qu'il soit nécessaire de décrire en détails la procédure ordinaire de révision qui est dans votre cours, retenons qu'il était plus que nécessaire d'aboutir à des modes alternatifs de révisions qui seraient plus simples à mettre en oeuvre. Sans qu'il soit nécessaire de détailler la procédure simplifiée de l'article 48-6 TUE qui supprime le recours à la CIG mais qui ne peut aboutir sans la ratification de tous les EM, il s'agit d'étudier les procédures de révisions simplifiées qui font l'économie de la ratification : les clauses passerelles. Les clauses passerelles sont des moyens pour l'UE soit d'augmenter ses compétences soit de modifier les règles de prises de décision. - L'existence des CP visant à modifier les règles de décision est antérieure à Lisbonne. Dès 1997 le traité d'Amsterdam prévoyait ce nouveau mécanisme qui permettait au Conseil de passer, sous certaines conditions, de la procédure de coopération à la procédure de codécision dans certaines matières expressément prévues par le traité comme les décisions relevant du domaine des visas, de l'asile, de l'immigration et des politiques liées à la libre circulation des personnes. En 2001 la déclaration n°5 annexée au traité de Nice étendra la possibilité de recourir à la procédure de codécision dans des domaines plus régaliens comme en matière d'immigration clandestine et de contrôle aux frontières extérieures. - Concernant les CP visant à étendre les compétences communautaires, leur existence remonte à bien avant le traité de Lisbonne. Ainsi le Conseil et la Commission y avaient eu largement recours par le passé, en particulier après le Sommet de Paris (1972) qui en préconisait une utilisation plus fréquente. Par la suite de nombreuses compétences qui avaient été communautarisées sur la base de cette passerelle firent l'objet d'inscriptions formelles dans les traités postérieurs comme les matières liées à l'environnement et à la recherche qui furent formellement inscrites dans l'Acte Unique Européen (1986). * Indéniablement les clauses passerelles permettent d'accélérer le rythme de l'intégration politique de l'UE : - en premier lieu parce que le passage de plus en plus de matières à la majorité qualifiée diminue le recours à l'unanimité considérée comme un obstacle ou un frein à certaines politiques. Les prises de vote à la majorité constituent d'ailleurs un des éléments majeur pour différencier une institution d'intégration (l'UE) d'une institution de coopération (le Conseil de l'Europe par exemple). Désormais le recours à la majorité qualifiée et à la PLO sont de principe, et l'unanimité et la PLS (cas où le Parlement européen n'a pas le pouvoir de codécision) constituent l'exception (Selon Lisbonne elles ne concernent qu'au plus que 70 domaines). Nous ne détaillerons pas les différentes procédures législatives, mais il nous est apparu intéressant de simplement mentionner que depuis le 01/11/2014 l'ancien système de pondération des voix aura disparu au profit du nouveau système de la double majorité, sauf décision contraire d'un Etat membre jusqu'en 2017. Désormais lorsque le conseil statue sur une proposition de la Commission, la décision sera adoptée par 55% des EM représentant au moins 65% de la population de l'UE. Une majorité qualifiée de 72% des EM représentant au moins 65% de la population sera requise lorsque le Conseil ne statue pas sur décision de la Commission. - en second lieu les CP permettent d'accélérer le rythme de l'intégration politique parce que la flexibilité des compétences de l'UE permet une meilleure réalisation des objectifs fixés par les traités. Nous n'aborderons bien évidemment pas ces différents objectifs par soucis de temps et par respect du sujet à traiter. De toute évidence ces clauses passerelles facilitent grandement la révision des traités en faisant l'économie de la ratification par les EM. Cependant il faut garder en mémoire que le traité de Lisbonne qui les consacre est avant tout un texte de compromis, un texte révélateur des plusieurs conceptions de l'Europe, entre d'une part les partisans d'une construction européenne dynamique et d'autre part les souverainistes craignant que les clauses passerelles ne soient un moyen pour l'Union européenne d'empiéter sur le droit national. Il s'agit dès lors de savoir comment les clauses passerelles facilitent les révisions des traités tout en préservant la souveraineté des Etats membres. Dans ces procédures de révisions quel est le rôle et le poids des institutions nationales ? Des institutions européennes ? Quels sont les apports que prévoit le traité de Lisbonne en la matière par rapport aux précédents traités et plus particulièrement par rapport au TCE ? Quelles sont les concessions faites aux souverainistes, et plus largement quels sont les moyens permettant d'éviter que l'Union emploie systématiquement ces articles à des fins de révisions implicite du droit originaire ? Pour y répondre il nous est apparu plus que nécessaire de distinguer les deux clauses passerelles générales : nous étudierons donc dans une première partie la CPG de l'article 48§7 TUE (I) puis dans une seconde partie la CPG de l'article 352 TFUE (II). En effet au regard de leurs procédures et conditions de mise en oeuvre, ainsi que de leurs spécificités et de leurs garde-fous, il est très vite apparu que bien qu'elles aient des objectifs communs de révisions des traités, elles obéissent à des logiques très différentes. En effet il apparait que la mise en place de la première clause passerelle soit largement maitrisée par les Etats membres, lorsque la mise en place de la seconde dépende plus d'institutions et de règles européennes. I - Les clauses passerelles générales de l'article 48§7 TUE : les révisions des modalités d'exercice des compétences par les Etats « Que l'Union européenne parvienne à décider, c'est une exigence de base. A 27, l'unanimité est une certitude de paralysie. » N. Sarkozy, Un traité pour l'Europe éd. Dalloz (2007) A- La souveraineté des Etats préservée par une procédure maitrisée 1 - Une intervention conjointe des acteurs européens et étatiques 2 - Une intervention prépondérante des Etats membres B - Le passage facilité de l'unanimité à la majorité qualifiée ...