T. C. 8 juill. 1963, SOCIÉTÉ ENTREPRISE PEYROT, Rec. 787

« COMPÉTENCE - CONTRATS T.

C.

8 juill.

1963, SOCIÉTÉ ENTREPRISE PEYROT, Rec.

787 (S.

1963.273, concl.

Lasry; D.

1963.534, concl.

Lasry, note Josse; J.

C.

P.

1963.II.13375, note Auby; R.

D.

P.

1963.776, concl.

Lasry; R.

D.

P.

1964.767, note Fabre et Morin; A.

J.

1963.463, chr.

Gentot et Fourré; A.

J.

1966.474, chr.

Colin; Gaz.

Pal.

1964.2.58, note Blaevoet). Cons.

que la Société de l'autoroute Esterel-Côte d'Azur, concession­ naire, dans les conditions prévues à l'art.

4 de la loi du 18 avr.

'1955, de la construction et de l'exploitation d'une autoroute, a passé avec !'Entreprise Peyrot un marché pour l'exécution de travaux nécessaires à la construction de cette autoroute; que !'Entreprise Peyrot impute à la Société de l'autoroute Esterel-Côte d'Azur des manœuvres dolosives destinées à l'inciter à renoncer à ce marché et estime avoir subi de ce fait un préjudice dont elle demande réparation à cette société; Cons.

qu'aux termes de l'art.

4 de la loi du 18 avr.

1955 portant statut des autoroutes, « L'usage des autoroutes est en principe gratuit. Toutefois, l'acte déclaratif d'utilité publique peut, dans des cas excep­ tionnels, décider que la construction et l'exploitation d'une autoroute seront concédées par l'État à une collectivité publique, ou à un groupement de collectivités publiques, ou à une chambre de commerce, ou à une société d'économie mixte dans laquelle les intérêts publics sont majoritaires.

Dans ce cas, la co1.1vention de concession et le cahier des charges sont approuvés par décret pris· en Conseil d'Etat, après avis 526 LES GRANDS ARRÊTS ADMINISTRATIFS des collectivités locales-directement intéressées; ils peuvent autoriser le concessionnaire à percevoir des péages pour assurer l'intérêt et l'amortissement des capitaux investis par lui, ainsi que l'entretien et, éventuellement, l'extension de l'autoroute»; Cons.

que la construction des routes n_ationales a le caractère de travaux publics et appartient par nature à l'Etat; qu'elle est traditionnellement exécutée e'n régie directe; que, par suite, les marchés passés par le maître de l'ouvrage pour cette exécution sont soumis aux règles du droit public; Cons.

qu'il doit en être de même pour les marchés passés par le maître de l'ouvrage pour la construction d'autoroutes dans les conditions prévues par la loi du 18 avr.

1955, sans qu'il y ait lieu de distinguer selon que la construction est assurée de manière normale directement par l'État, ou à titre exception,.nel par un concessionnaire agissant en pareil cas pour le compte de l'Etat, que ce concessionnaire soit une personne morale de droit public, ou une société d'économie mixte, nonobstant la qualité de personne morale de droit privé d'une telle société; qu'ainsi, quelles que soient les modali_tés adoptées pour la construction d'une autoroute, les marchés passés avec les entrepreneurs par l'administration ou par son concessionnaire ont le caractère de marchés de travaux publics; que, par suite, les contestations relatives à l'exécution de ces marchés sont au nombre de celles visées par les dispositions de l'art.

4 de la loi du 28 Pluviôse de l'an VIII; que, dès lors, l'action susanalysée engagée par l'Entreprise Peyrot contre la Société de l'autoroute Esterel-Côte d'Azur relève de la compétence de la juridiction administrative; ...

(Juridictions de l'ordre administratif déclarées compétentes). 1 l 1 1 ., OBSERVATIONS I.

- Vne loi du 18 avr.

1955 a fixé le statut des autoroutes. Elle dispose dans son art.

4 que la construction et l'exploitation d'une autoroute peut, à titre exceptionnel, être concédée à une collectivité publique, à une chambre de commerce ou « à une société d'économie mixte dans laquelle les intérêts publics sont majoritaires-».

La société de l'autoroute Esterel-Côte d'Azur a été constituée en application de ce texte; elle a reçu la concession de l'autoroute _par une convention approuvée par un· décret en Conseil d'Etat en date du 21 mai 1957.

La société a passé des marchés avec des entrepreneurs pour la construction de l'autoroute.

L'un de ces contrats a donné lieu à litige; son titulaire, la société Entreprise Peyrot, a éprouvé des difficultés financières, et a été admis au bénéfice du règlement judiciaire; la société et son administrateur judiciaire ont reproché à la société de l'autoroute d'avoir, par des manœuvres dolosives, incité son cocontractant à renoncer au marché; ils lui ont demandé à ce titre une indemnité s'élevant à plus d'un million de francs. , Le litige a été porté d'abord devant le tribunal de grande instance de Foix, qui s'est reconnu incompétent; la Cour d'appel de Toulouse a estimé au contraire que le litige relevait J · l 8 \ JUILL. 1963,- SOCIÉTÉ ENTREPRISE PEYROT 527 de la compétence de la juridiction administrative.

S'inclinant devant cette décision, l'entreprise a saisi- le Tribunal administratif de Nice; ce dernier, ayant une opinion contraire à celle de la Cour de Toulouse, a saisi de cette question de compétence le Tribunal des Conflits en application des dispositions du décret du 30 juill.

1963 qui ont pour objet d'éviter la naissance d'un conflit négatif. Le Tribunal des Conflits a tranché en faveur de la c9mpétence administrative par un arrêté dont le fondement juridique · et la portée pratique ont donné lieu à discussion. II.

- A.

- Le problèiµe juridique soulevé par cette affaire se rattache au développement des nouveaux modes d'actions de la puissance publique.

De plus en plus souvent, l'État agit non 1 pas directement, mais par personne interposée; ses missions, 11 - même les plus traditionnelles, sont confiées à des organismes de statut privé;tels que des sociétés, associations, mutuelles ou syndicats.

Dans le domaine des grands travaux et des opérations d'urbanisme, la technique le plus couramme nt utilisée est celle des sociétés d'économi e mixte; ces sociétés, dont beaucoup sont des filiales de la Caisse des dépôts et consignations, sont constituées par des capitaux publics et privés, les premiers étant, le plus souvep.t, fortement majoritaires; soumises à un contrôle étroit de l'Etat, elles sont chargées de missions d'études, de construction, d'exploitation.

L'association de ces organismes privés, à forme commerciale, à I'èxécution des services publics, pose inévitablement des questions de répartition entre le droit public et la compétence administrative, d'une part, et d'autre part le droit privé et la compétence judiciaire. Naturellement, la convention passée par l'État avec la société d'économi e mixte et les actes qui s'y rattachent ont un caractère administratif, conformément au droit commun des concessions; c'est ainsi que le Conseil d'État a eu l'occasion de statuer sur un recours pour excès de pouvoir contre le décret approuvan t la convention passée par l'État avec la société de l'autoroute Esterel-Côte d'Azur (C.E.

30 juin 1961, Groupement de défense des riverains de la route de l'intérieur, Rec.

452; S.

1961.344, concl.

Kahn; D.

1961.663, concl.

Kahn, note Josse; A.

J. 1961.646, concl.

Kahn). D'autre part, les travaux exécutés par ces sociétés sont des '\ travaux publics.

Cette notion s'applique, en ef~et, selon la définition traditionnelle, a11x travaux immobiliers exécutés dans un but d'intérêt général· pour le compte d'une collectivité publique (C.E.

10 juin 1921, Commune de Monségur*); il n'est pas nécessaire qu'ils soient exécutés directement par une collectivité publique, ils peuvent l'être aussi bien par une persqnne privée.

Les autoroutes sont construites pour le compte de l'Etat, \ ,même lorsque les travaux sont confiés à une société d'économi e l r j 1 'î mixte; iÎ s'agit donc de travaux publics, et la juridiction administrative est compétente pour connaître des dommages qu'ils peuvent causer aux tiers ou aux usagers. C'est pour la qualification des contrats passés par la société avec les entrepreneurs qu'apparaissent les difficultés.

La juris: prudence a, en effet, posé en principe que seuls les contrats passés par une personne publique ont un caractère administra­ tif; ce n'est pas une condition suffisante, car le contrat doit, en outre, porter sur l'exécution du service public ou contenir des clauses exorbitantes du droit commun, ou bien relever du droit public par détermination de la loi; mais c'est une condition nécessaire.

C'est ainsi que les contrats passés par un conces­ sionnaire de travaux publics ou de service public avec un entrepreneur, ou les contrats passés par l'entrepreneur avec ses sous-traitants, ses · fournisseurs, ses assureurs, ses.

banquiers, sont toujours des contrats de droit privé (v.

nos _observations sous C.E.

20 avr.

1956, Époux Bertin*).

Ce principe.

ne connaissait traditionnellement qu'une exception, dans le cas où la personne privée qui a passé le contrat agit comme manda­ taire d'une· personne publique : c'est ce qui a été jugé, par exemple, pour le contrat d'exploitation d'une plage, passé par un syndicat d'initiative au nom de la commune (C.E.

18 déc. 1936, Prade, Rec.

1124; D.

1938.370, note P.-L.

J.; S. 1938.3.57, note Alibert), ou pour les marchés relatifs à la reconstruction d'une église, assurée .

par une coopérative de reconstruction dont la commune était membre (C.E.

2 juin 1961, Leduc, Rec.

365; A.

J.

1961.345, concl.

Braibant; la même solution a été adoptée pour des contrats passés par le Crédit foncier de France avec des rapatriés pour le compte de l'État (C.E.

18 juin 1976, Dame Culard, Rec.

320; A.

J. 1976.579, note D�rupty). Le Conseil d'Etat a appliqué ces principes aux marchés passés par les sociétés d'économie mixte pour la construction des autoroutes; bien que ces sociétés soient investies d'une mission de service public et que leurs éontrats se réfèrent aux cahiers des prescriptions communes et des clauses administrati­ ves générales des Ponts et Chaussées, il à décliné la compétence de la juridiction administrative pour connaître de ces contrats, par le motif qu'ils sont conclus entre deux personnes privées, la société d'économie mixte et l'entrepreneur (C.E.

20 déc.

1961, Société de l'autoroute Esterel-Côte d'Azur, Rec.

724; J.

C.

P. ,1962.II.12732, note Alexandre; A.

J.

1962.288, chr.

Galabert et Gentot).

Dans sa décision Entreprise Peyrot, le Tribunal des• Conflits a adopté la solution inverse, à .propos d'un autre marché passé par la même socié.té pour la construction de la même autoroute. B.

- Le Tribunal des Conflits n'a pas entendu remettre en cause la jurisprudence antérieure.

Contrairement à l'opinion d'une partie de la doctrine, il a admis que les sociétés d'écono­ mie mixte, qui sont soumises au statut des sociétés anonymes, sont des organismes de droit privé.

Il a d'autre part maintenu le principe selon lequel les contrats passés par des personnes privées ne peuvent avoir un caractère administratif, même s'ils se rattachent à l'exécution du service public ou· s'ils comportent des clauses exorbitantes du droit commun. S'il a d_érogé en l'espèce à ce principe, c'èst essentiellement, semble-t-il, pour des motifs d'opportunité, qui ont été dévelop­ pés dans les conclusions du commissaire du gouvernement Lasry et dans le commentaire du président Josse.

Le recours , aux sociétés d'économie mixte pour les grands travaux et les' opérations d'urbanisme est aujourd'hui largement répandu; il serait fâcheux que, pour des travaux de même nature, 1� régime . juridique applicabl� soit différent selon qu'ils sont exécutés i directement par l'Etat ou confiés à _une société d'économie l mixte; il est souhaitable, d'autre part, que ces travaux soient · · dans leur ensemble, quelle que soit la formule utilisée, soumis \ 'au droit public et que leur contentieux soit réglé par le juge administratif; ils seront ainsi régis par les principes généraux r des contrats administratifs, comme ceux de l'imprévision ou de la mutabilité, qui ont été posés par le Conseil d'État en fonction de préoccupations d'intérêt général.

Il s'agissait en somme d'éviter, sur le plan juridique, la « privatisation» des grands travaux de l'État. Le commissaire du gouvernement a proposé de fonder cette solution sur la théorie du mandat en s'appuyant sur les caractè­ res des sociétés d'économie mixte et sur la volonté du législa' teur.

Il a relevé que si « ces sociétés restent, en la forme, des sociétés commerciales», « les moteurs traditionnels de l'initia­ tive privée leur font entièrement défaut : d'une part la maîtrise de l'affaire échappe aux apporteurs de capitaux privés, puisque les intérêts publics sont majoritaires dans les assemblées géné­ rales et commandent la formation des conseils d'administra­ tion; · d'autre part toute perspective de profits proprement commerciaux est proscrite»; elles se distinguent ainsi du concessionnaire classique qui prend pour lui les aléas, les risques et les profits de l'affaire.

La loi de 1955 le confirme en' imposant aux .sociétés concessionnaires d'autoroutes une parti­ cipation publique majoritaire et en grevant les péages d'une affectation qui exclut toute possibilité de bénéfice.

Et le com­ missaire du gouvernement de conclure que «.... »